Создание системы коллегии создание преображенского приказа

Создание системы коллегии создание преображенского приказа

29 января Новый сервис учителю: работа над ошибками кратко / полно

25 января Открыли новый раздел Итоговое собеседование
авторские материалы Т. Н. Стаценко (Кубань)

25 января Проверьте! Кнопка «Русский язык» в верхнем меню работает в двух режимах.

Наша группа Вконтакте
Мобильные приложения:

Вам поручено подготовить развёрнутый ответ по теме «Реформы государственного управления Петра I». Составьте план, в соответствии с которым Вы будете освещать эту тему. План должен содержать не менее трёх пунктов. Напишите краткое пояснение содержания любых двух пунктов. План с пояснениями должен отразить основные события (явления), связанные с реформами государственного управления Петра I.

Один из вариантов плана раскрытия данной темы

Реформы государственного управления Петра I

1. Особенности реформирования аппарата государственного управления

У Петра I поначалу отсутствовала четкая программа реформ в сфере государственного правления. Появление нового государственного учреждения или изменение административно-территориального управления страной диктовалось ведением войн, которое требовало значительных финансовых ресурсов и мобилизации населения. Унаследованная Петром I система власти не позволяла собрать достаточно средств на реорганизацию и увеличение армии, постройку флота, строительство крепостей и Санкт-Петербурга.

2. Замена Боярской Думы Сенатом

С первых лет правления Петра прослеживалась тенденция снижения роли малоэффективной Боярской думы в управлении государством. В 1699 году при царе была организована Ближняя канцелярия, или Консилиум (Совет) министров, состоявший из 8 доверенных лиц, управлявших отдельными приказами. Это был прообраз будущего Правительствующего Сената, сформированного 22 февраля 1711 года. Последние упоминания о Боярской думе относятся к 1704 г. В Консилии был установлен определённый режим работы: каждый министр имел особые полномочия, появляются отчетность и протоколы заседаний. В 1711 г. вместо Боярской думы и подменявшей её Консилии был учрежден Сенат. Пётр так сформулировал основную задачу Сената: «Смотреть во всем государстве расходов, и ненужные, а особливо напрасные, отставить. Денег, как возможно, сбирать, понеже деньги суть артериею войны.»

3. Особенности деятельности Сената

Созданный Петром для текущего управления государством на время отсутствия царя (в то время царь отправлялся в Прутский поход), Сенат, в составе 9 человек (президентов коллегий), постепенно превратился из временного в постоянно действующее высшее правительственное учреждение, что было закреплено Указом 1722 года. Он контролировал правосудие, ведал торговлей, сборами и расходами государства, наблюдал за исправностью отбывания дворянами воинской повинности, ему были переданы функции Разрядного и Посольского приказов.

Решения в Сенате принимались коллегиально, на общем собрании и подкреплялись подписями всех членов высшего государственного органа. Если один из 9 сенаторов откажется подписать решение, то решение считалось недействительным. Таким образом Пётр I делегировал часть своих полномочий Сенату, но в то же время возложил на его членов персональную ответственность.

4. Контроль за деятельностью Сената

Одновременно с Сенатом появилась должность фискалов. Обязанность обер-фискала при Сенате и фискалов в провинциях состояла в негласном надзоре за деятельностью учреждений: выявляли случаи нарушения указов и злоупотреблений и доносили Сенату и царю. С 1715 года за работой Сената следил генерал-ревизор, с 1718 переименованный в обер-секретаря. С 1722 года контроль над Сенатом осуществляют генерал-прокурор и обер-прокурор, которым подчинялись прокуроры всех других учреждений. Никакое решение Сената не имело силы без согласия и подписи генерал-прокурора. Генерал-прокурор и его заместитель обер-прокурор подчинялись напрямую государю.

5. Создание коллегий и их деятельность

В 1717−1721 годах была проведена реформа исполнительных органов управления, в результате которой параллельно системе приказов с их расплывчатыми функциями были созданы по шведскому образцу 12 коллегий — предшественники будущих министерств. В отличие от приказов функции и сферы деятельности каждой коллегии были строго разграничены, а отношения в самой коллегии строились на принципе коллегиальности решений. Были введены:

Коллегия чужестранных (иностранных) дел — заменила Посольский приказ, то есть ведала внешней политикой.

Военная коллегия (Воинская) — комплектование, вооружение, снаряжение и обучение сухопутной армии.

Адмиралтейств-коллегия — военно-морские дела, флот.

Вотчинная коллегия — заменила Поместный приказ, то есть ведала дворянским землевладением (рассматривались земельные тяжбы, сделки на куплю-продажу земли и крестьян, сыск беглых). Основана в 1721 году.

Камер-коллегия — сбор доходов государства.

Штатс-контор-коллегия — ведала расходами государства,

Ревизион-коллегия — контроль сбора и расходования казённых средств.

Коммерц-коллегия — вопросы судоходства, таможни и внешней торговли.

Берг-коллегия — горно-металлургическое дело (горно-заводская промышленность).

Мануфактур-коллегия — лёгкая промышленность (мануфактуры, то есть предприятия, основанные на разделении ручного труда).

Юстиц-коллегия — ведала вопросами гражданского судопроизводства (при ней действовала Крепостная контора: регистрировала различные акты — купчие, о продаже вотчин, духовные завещания, долговые обязательства). Занималась гражданским и уголовным судом.

Малороссийская коллегия — осуществляла контроль за действия гетмана, которому принадлежала власть на Украине, ибо там был особый режим местного управления. После смерти в 1722 году гетмана И. И. Скоропадского новые выборы гетмана были запрещены, а гетман впервые был назначен царским указом. Коллегия возглавлялась царским офицером.

С 28 февраля 1720 года Генеральный регламент ввёл единую для всей страны систему делопроизводства в государственном аппарате. Согласно регламенту коллегия состояла из президента, 4-5 советников и 4 асессоров.

Центральное место в системе управления занимала тайная полиция: Преображенский приказ (ведал делами о государственных преступлениях) и Тайная канцелярия. Эти учреждения находились в ведении самого императора.

6. Духовная коллегия

Духовная коллегия или Святейший Правительствующий синод — управлял(а) церковными делами, заменил(а) патриарха. Основан(а) в 1721 году. В состав этой коллегии/Синода вошли представители высшего духовенства. Поскольку их назначение осуществлялось царём, а решения им утверждались, можно сказать, что российский император стал фактическим главой Русской православной церкви. Действия Синода от имени высшей светской власти контролировал обер-прокурор — гражданский чиновник, назначаемый царём. Особым указом Пётр I (Петр I) приказал священникам нести просвещенческую миссию среди крестьян: читать им проповеди, наставления, учить детей молитвам, воспитывать у них почтение к царю и церкви.

Пояснения могут быть приведены в форме подпунктов (п. 3), ненумерованного перечня позиций, комментариев в свободной форме (пп. 1, 2, 4, 5).

Перестройка системы высших и центральных органов государственного управления (Сенат, коллегии, органы государственного контроля и надзора). Табель о рангах

Петровские государственные преобразования сопровождались коренными изменениями в сфере высшего управления государством. На фоне начавшегося процесса формирования абсолютной монархии происходит окончательное падение значения Боярской думы. На рубеже XVIII в. она прекращает свое существование как постоянное учреждение и заменяется сначала созданной при ней в 1699 г. Ближней канцелярией, заседания которой, превратившиеся с 1708 г. в постоянные, стали называть Консилией министров. Этому новому учреждению, включавшему в свой состав глав важнейших государственных ведомств, Петр I первоначально нору-чал ведение всех государственных дел во время многочисленных своих «отлучек».

В 1711 г. был создан новый высший орган государственной власти и управления, пришедший на смену Боярской думе — Правительственный Сенат. Учрежденный перед отъездом Петра I в Прутский поход вместо упраздненной Консилии министров первоначально как временный правительственный орган, указы которого Петр I повелевал исполнять так же беспрекословно, как решения самого царя, Сенат со временем превратился в постоянно действующий высший административный и контрольный орган в системе управления государством.

Смотрите так же:

  • Право собственности на машиноместо в паркинге Машино-место: переоформлять по новым требованиям или нет? Партнер юридической фирмы "Алимирзоев & Трофимов специально для ГАРАНТ.РУ Юрист юридической фирмы "Алимирзоев & Трофимов" специально для ГАРАНТ.РУ С 1 […]
  • Бланк пд-4сб налог 2018 Образцы квитанции: Форма ПД-4 сбербанк (налог) Содержание Образцы квитанций Образцы типовых квитанций в Сбербанк. Некоторые другие банки тоже принимают такие квитанции, однако могут взымать дополнительную […]
  • Приказ фз 247 Дополнительные денежные выплаты сотрудникам органов внутренних дел В предыдущем номере был подробно рассмотрен состав денежного довольствия сотрудников ОВД, порядок обеспечения денежным довольствием, а также […]
  • Как говорить патент Поиск ответа Всего найдено: 18 как правильно? патент ованный или за патент ованный? Ответ справочной службы русского языка Он хотел узнать, какая разработка за патент ована. Здесь слово "за патент ована" правильно […]
  • Наркотическая экспертиза Особенности судебно-наркологической экспертизы СОДЕРЖАНИЕ 1. Предмет и задачи наркологии 2. Особенности проведения судебно-наркологической экспертизы 3. Судебно-наркологическая экспертиза трупа 1. ПРЕДМЕТ И ЗАДАЧИ […]
  • Патент на работу в москве проверить Проверка патента на работу Как проверить патент на работу Патент на работу иностранных граждан в Москве и разрешение на работу можно проверить на официальном сайте ФМС. Для проверки действительности патента на работу и […]

Состав Сената с момента его создания претерпел ряд изменений. Сначала он состоял из назначаемых государем знатных особ, которым вверялось управление государством во время отсутствия царя. Позже, с 1718 г., когда Сенат стал постоянным учреждением, его состав изменился, в нем стали заседать все президенты созданных к этому времени коллегий (центральных органов государственного управления, пришедших на смену московским приказам). Однако вскоре выявились неудобства такого положения дел. Будучи высшим административным органом в государстве, Сенат должен был контролировать деятельность коллегий, однако делать этого он в действительности не мог, поскольку включал в свой состав президентов этих же коллегий («ныне сами будучи в оных, как сами себя могут судить»). Указом от 22 января 1722 г. была проведена реформа Сената. Президенты коллегий были выведены из состава Сената, их заменили специально назначаемые, независимые по отношению к коллегиям лица (право заседать в Сенате было оставлено лишь за президентами Военной коллегии, Коллегии иностранных дел и на время — Берг-коллегии).

Присутствие Сената собиралось три раза в неделю (понедельник, среда, пятница). Для производства дел при Сенате существовала канцелярия, первоначально возглавляемая (до учреждения должности генерал-прокурора) обер-секретарем (названия должностей и званий большей частью были немецкими). Ему помогал экзекутор, следивший за порядком в здании, рассылавший и регистрировавший указы Сената. При сенатской канцелярии находились нотариусу актуариус (хранитель документов), регистратор и архивариус. Такие же должности были и в коллегиях, они определялись одним «Генеральным регламентом».

При Сенате также состояли: генерал-прокурор, генерал-рекетмейстер, герольдмейстер и обер-фискал. Учреждение этих должностей имело принципиальное значение для Петра I. Так, генерал-рекетмейстер (1720) должен был принимать все жалобы на неправильное решение дел в коллегиях и канцелярии Сената и в соответствии с ними либо понуждать подведомственные Сенату государственные учреждения к справедливому решению дел, либо докладывать о жалобах Сенату. В обязанность генерал-рекетмейстера вменялось также строго следить, чтобы жалобы на низшие органы управления не поступали прямо в Сенат, минуя коллегии. Основными обязанностями герольдмейстера (1722) были сбор данных и составление именных послужных списков дворянского сословия, внесение в родословные дворянские книги лиц нижних чинов, дослужившихся до унтер-офицерского чина. Он же должен был следить за тем, чтобы более 1/3 из каждой дворянской фамилии не находились на гражданской службе (дабы землей не оскудеть).

В своей основной деятельности Правительственный Сенат осуществлял практически те же функции, которые в свое время принадлежали Боярской думе. Как высший административный орган в государстве он ведал всеми отраслями государственного управления, осуществлял надзор за правительственным аппаратом и должностными лицами всех уровней, исполнял законосовещательные и исполнительные функции. В конце правления Петра I Сенату были также присвоены судебные функции, сделавшие его высшей судебной инстанцией в государстве.

В то же время положение Сената в системе государственного управления существенным образом отличалось от той роли, которую играла в Московском государстве Боярская дума. В отличие от Боярской думы, являвшейся сословным органом и делившей власть с царем, Сенат изначально был создан как чисто бюрократическое учреждение, все члены которого назначались лично Петром I и ему были подконтрольны. Не допуская самой мысли о самостоятельности Сената, Петр I стремился всемерно контролировать его деятельность. Первоначально за Сенатом смотрел генерал-ревизор (1715), позже для этого назначались штаб-офицеры гвардии (1721), дежурившие в Сенате и следившие как за ускорением прохождения дел в канцелярии Сената, так и за соблюдением порядка в заседаниях этого высшего государственного органа.

В 1722 г. была учреждена специальная должность генерал-прокурора Сената, призванного, по замыслу Петра I, обеспечивать связь между верховной властью и центральными органами управления (быть «оком государевым») и осуществлять контроль за деятельностью Сената. Не доверяя сенаторам и не надеясь на их добросовестность в решении дел государственной важности, Петр I этим актом, по сути, устанавливал своего рода двойной контроль («контроль над контролем»), ставя Сенат, являвшийся высшим органом контроля над администрацией, в положение поднадзорного учреждения. Генерал-прокурор лично докладывал царю о делах в Сенате, передавал Сенату волю верховной власти, мог остановить решение Сената, в его подчинении находилась канцелярия Сената. Все указы Сената получали силу только с его согласия, он же следил за исполнением этих указов. Все это не только ставило генерал-прокурора над Сенатом, но и делало его, по мнению многих, первым лицом в государстве после монарха.

В свете сказанного спорными представляются утверждения о наделении Сената законодательными функциями. Хотя первоначально Сенат имел некоторое отношение к законотворчеству (издавал так называемые «генеральные определения», приравниваемые к законам), в отличие от прежней Боярской думы он не был законодательным органом. Петр I не мог допустить существование рядом с собой учреждения, наделенного правом творить законы, поскольку считал себя единственным источником законодательной власти в государстве. Став императором (1721) и реорганизовав Сенат (1722), он лишил его всякой возможности заниматься законодательной деятельностью.

Пожалуй, одним из наиболее важных нововведений петровской административной реформы стало создание в России действенной системы государственного надзора и контроля, призванной контролировать деятельность администрации и блюсти государственные интересы. При Петре I начинает формироваться новый для России институт прокуратуры. Высшие контрольные функции принадлежали генерал-прокурору Сената. В его подчинении находились другие агенты правительственного надзора: обер-прокуроры и прокуроры при коллегиях и в губерниях. Параллельно с этим создавалась разветвленная система тайного надзора за деятельностью государственной администрации в виде учреждаемых па всех уровнях управления должностей фискалов.

Введение института фискалов явилось отражением полицейского характера петровской системы управления, стало олицетворением недоверия правительства к органам государственной администрации. Уже в 1711 г. при Сенате была введена должность обер-фискада. В 1714 г. издан специальный указ о распределении фискалов по разным уровням управления. При Сенате состояли обер-фискал и четыре фискала, при губернских правлениях — четыре фискала во главе с провинциал-фискалом, при каждом городе — по одному или по два фискала, при каждой коллегии также были учреждены должности фискалов. В их обязанность входило тайно проведывать обо всех нарушениях и злоупотреблениях чиновников, о взятках, разворовывании казны и доносить обер-фискалу. Доносительство поощрялось и даже вознаграждалось материально (часть штрафа, накладываемого на нарушителя или мздоимщика, доставалась донесшему на него фискалу). Таким образом, система доносительства возводилась в ранг государственной политики. Даже в Церкви была введена система фискалов (инквизиторов), а священников специальным царским указом обязывали нарушать тайну исповеди и доносить властям на исповедуемых, если в их исповеди содержалась та или иная «крамола», угрожающая интересам государства.

Выше уже говорилось, что проводимая Петром I модернизация государственного аппарата не отличалась систематичностью и строгой последовательностью. Однако при внимательном рассмотрении петровской реформации нетрудно заметить, что при всем этом две задачи оставались для Петра I всегда приоритетными и неоспоримыми. Такими задачами были: 1) унификация органов государственного управления и всей системы администрации; 2) проведение через всю администрацию коллегиального начала, которое вместе с системой явного (прокурорского) и тайного (системы фискалитета) контроля, должно было, по убеждению царя, обеспечить законность в управлении.

В 1718-1720 гг. были учреждены новые органы центрального управления, получившие название коллегий. Они заменили собой старые приказы и были построены по западноевропейским образцам. За основу было взято шведское коллегиальное устройство, которое Петр I считал наиболее удачным и пригодным для условий России. Созданию коллегий предшествовала большая работа по изучению европейских бюрократических форм и канцелярской практики. Для организации новых учреждений из-за границы были специально выписаны опытные специалисты-практики, хорошо знакомые с канцелярской работой и особенностями коллегиального устройства («в правостах искусных»). Приглашались и пленники-шведы. Как правило, в каждой коллегии из иностранцев назначались по одному советнику или асессору, по одному секретарю и шрейберу (писарю). В то же время на высшие руководящие посты в коллегиях (президентов коллегий) Петр I стремился назначать только русских людей; иностранцы обычно выше вице-президентов не поднимались.

Учреждая коллегии. Петр I исходит из мысли, что «правление соборное в государстве монаршеском есть наилучшее. Преимущество коллегиальной системы виделось в более оперативном и в то же время объективном решении дел («одна голова — хорошо, две — лучше). Считалось также, что коллегиальное устройство государственных учреждений позволит существенно ограничить произвол высших чиновников и, что не менее важно, изжить один из главных пороков прежней приказной системы -повсеместное распространение взяточничества и казнокрадства.

Свою деятельность коллегии начали в 1719 г. Всего было создано 12 коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская (морская), Штатс-конторы (ведомство государственных расходов), Камер-коллегия (ведомство государственных доходов), Ревизион-коллегия (осуществлявшая финансовый контроль), Юстиц-коллегия, Мануфактур-коллегия (промышленность), Берг-коллегия (горное дело), Комерц-коллегия (торговля), Вотчинная и Духовная коллегии. Формально коллегии были подчинены Сенату, контролировавшему деятельность коллегий и посылавшему им свои указы. С помощью назначенных в коллегиях прокуроров, находившихся в подчинении генерал-прокурора Сената, Сенат надзирал за деятельностью президентов коллегий. Однако в действительности какого-то четкого единообразия в субординации здесь не было: не все коллегии одинаково подчинялись Сенату (Военная и Адмиралтейская коллегии обладали значительно большей самостоятельностью по сравнению с другими коллегиями).

Каждая коллегия составляла свой регламент, определявший крут ее действий и обязанностей. Указ от 28 апреля 1718 г. постановлял сочинить регламент всем коллегиям на основании Шведского устава, применяя последний к «положению Русского государства». С 1720 г. был также введен «Генеральный регламент», состоявший из 156 глав и являвшийся общим для всех коллегий.

Подобно приказам XVII в. коллегии состояли из общего присутствия и канцелярии. Присутствие состояло из президента, вице-президента, четырех (иногда пяти) советников и четырех асессоров (в целом не более 13 человек). Президент коллегии назначался царем (позже императором), вице-президент — Сенатом с последующим утверждением императором. Коллежскую канцелярию возглавлял секретарь, в подчинении которого находились нотариус или протоколист, актуариус, переводчик и регистратор. Все другие канцелярские чиновники назывались канцеляристами и копиистами и занимались непосредственным производством дел по назначению секретаря. Присутствие коллегии собиралось в специально отведенной для этого комнате, убранной коврами и хорошей мебелью (собрание в частном доме запрещаюсь). Никто не мог зайти без доклада в «камору» во время заседания. Посторонние разговоры в присутствии также запрещались. Заседания проводились каждый день (за исключением праздников и воскресенья) с б ч или 8 ч утра. Все вопросы, обсуждавшиеся на заседании присутствия, решались большинством голосов. При этом строго соблюдалось правило, согласно которому при обсуждении вопроса мнения высказывались всеми членами присутствия по очереди, начиная с младших. Протокол и решение подписывалось всеми присутствующими.

Введение коллегиальной системы существенно упрощало (с точки зрения устранения прежней путаницы в системе приказного управления) и делало более эффективным государственный аппарат управления, придавало ему некоторое единообразие, более четкие компетенции. В отличие от приказной системы, в основе которой лежал территориально-отраслевой принцип управления, коллегии строились по функциональному принципу и не могли вмешиваться в сферу деятельности других коллегий. Нельзя, однако, сказать, что Петру I удалось полностью изжить недостатки прежней системы управления. Не удалось не только выстроить строгую иерархию уровней управления (Сенат — коллегии — губернии), но и избежать смешения коллегиального начала с личным, лежавшего в основе старой приказной системы.

Так же как и в приказах, во вновь созданных коллегиях последнее слово часто оставалось за начальствующими лицами, в данном случае за президентами коллегий, которые вместе с приставленными к коллегиям для контроля за их деятельностью прокурорами своим вмешательством подменяли коллегиальный принцип принятия решений единоличным. Кроме того, коллегии не заменили всех старых приказов. Рядом с ними продолжали существовать приказные учреждения, именуемые либо канцеляриями, либо, как и прежде, приказами (Тайная канцелярия. Медицинская канцелярия, Преображенский приказ, Сибирский приказ).

В ходе петровских государственных преобразований произошло окончательное оформление абсолютной монархии в России. В 1721 г. Петр I принял титул императора. В ряде официальных документов — Воинском уставе, Духовном регламенте и других юридически закреплялся самодержавный характер монаршей власти, которой, как гласил Духовный регламент, «повиноваться сам Бог за совесть повелевает».

В общем русле завершающей стадии процесса складывания абсолютной монархии в России находилась и проведенная Петром I реформа церковного управления, результатом которой стало упразднение патриаршества и окончательное подчинение Церкви государству. 14 февраля 1721 г. был учрежден Святейший правительствующий синод, заменивший собой патриаршую власть и устроенный по общему типу организации коллегий. В подготовленном для этой цели Феофаном Прокоповичем (одним из главных идеологов петровской реформации) и отредактированном самим царем «Духовном регламенте» прямо указывалось на несовершенство единоличного управления патриарха, а также на те политические неудобства, которые происходили от преувеличения места и роли патриаршей власти в делах государства. Рекомендовалась коллегиальная форма церковного управления как наиболее удобная. Сформированный на этой основе Синод состоял из 12 членов, назначаемых царем из представителей духовенства, в том числе высшего (архиепископов, епископов, игуменов, архимандритов, протоиереев). Все они при вступлении в должность должны были приносить присягу на верность императору. Во главе Синода стоял обер-прокурор (1722), назначенный для надзора за его деятельностью и лично подчиненный императору. Должности в Синоде были такими же, как и в коллегиях: президент, два вице-президента, четыре советника и четыре асессора.

При Петре I в ходе реформирования государственного аппарата, сопровождавшегося институционализацией управления, распространением и активным внедрением принципов западноевропейского камерализма, была в основном перестроена прежняя традиционная модель государственного управления, на месте которой начинает формироваться современная рациональная модель управления государством.

Общим итогом административной реформы стали утверждение новой системы организации государственной службы и переход в рамках формирующейся рациональной бюрократии к новым принципам комплектования аппарата государственных учреждений. Особую роль в этом процессе призвана была сыграть введенная Петром I 22 февраля 1722 г. Табель о рангах, которую принято считать сегодня первым в России законом о государственной службе, определявшем порядок прохождения службы чиновниками и закреплявшем правовое положение лиц, находившихся на государственной службе. Ее основное значение состояло в том, что она принципиально разрывала с предшествующими традициями управления, воплощенными в системе местничества, и устанавливала новый принцип назначения на государственные должности — принцип служебной годности. Одновременно центральная власть стремилась поставить чиновников под жесткий контроль государства. С этой целью был установлен фиксированный размер оклада государственных чиновников в соответствии с занимаемой должностью, сурово каралось использование должностного положения с целью получения личной выгоды («взяткобрательство» и «взяткодательство»).

Введение «Табели о рангах» было тесно связано с проводимой Петром I повой кадровой политикой в государстве. При Петре I дворянство (именовавшееся с этого времени шляхетством) становится основным сословием, из которого черпались кадры для государственной гражданской службы, которая была обособлена от службы военной. По «Табели о рангах» дворяне как наиболее образованный слой русского общества получали преимущественное право на государственную службу. Гели на государственную должность назначался педворянин, он приобретал права дворянства.

Петр I жестко требовал от дворян отбывания государственной службы как их прямой сословной обязанности: все дворяне должны были служить либо в армии, либо на флоте, либо в государственных учреждениях. Вся масса служилых дворян была поставлена в прямое подчинение Сенату (ранее они находились в ведении Разрядного приказа), который осуществлял все назначения по гражданской службе (за исключением первых пяти высших классов). Учет годных к службе дворян и кадровое обеспечение государственной службы были возложены на находившегося при Сенате герольдмейстера, который должен был вести списки дворян и предоставлять Сенату необходимые сведения по кандидатурам на вакантные государственные должности, строго следить, чтобы дворяне не уклонялись от службы, а также по возможности организовывать профессиональную подготовку чиновников.

С введением «Табели о рангах» (табл. 8.1) было уничтожено прежнее деление дворян на сословные группы (московские дворяне, городовые, дети боярские), и была введена лестница служебных классных чинов, непосредственно связанных с прохождением военной или гражданской службы. «Табель о рангах» устанавливала 14 таких классных чинов (рангов), дающих право занимать ту или иную классную должность. Занятие классных должностей, соответствующих чинам с 14 до 5, происходило в порядке продвижения по службе (карьерного роста) начиная с низшего чина. Высшие чины (с 1 по 5) присваивались по воле императора за особые заслуги перед Отечеством и монархом. Помимо должностей государственной гражданской службы, статус которых определялся «Табелью о рангах», существовала огромная армия низших канцелярских служащих, составляющих так называемое.

Таблица 8.1. Петровская «Табель о рангах»

Особенностью петровской «Табели о рангах», отличавшей ее от аналогичных актов европейских государств, было то, что, во-первых, она тесно увязывала присвоение чинов с конкретной службой тех или иных лиц (для лиц, не находящихся на государственной службе, классные чины не предусматривались), во-вторых, в основу продвижения по должности был положен не принцип заслуг, а принцип выслуги (необходимо было начинать службу с самого нижнего чина и служить в каждом из чинов установленное количество лет). Подобным образом Петр I намеревался решить одновременно две задачи: заставить дворян поступать па государственную службу; привлечь к государственной службе выходцев из других сословий, для которых оказаться на государственной службе означало единственную возможность получения дворянства — сначала личного, а в перспективе и потомственного (по достижению VIII классного чина).

Реформы органов центрального управления Петра I Великого

С полным списоком реформ, относящихся к органам центрального управления можно ознакомиться в таблице расположенной вверху страницы.

Причины и предпосылки реформ центрального управления

  • На ключевых постах управления государством находились не всегда компетентные дворяне, получившие пост по праву благородного происхождения.
  • Устаревшая административная система приказов тормозила экономическое развитие и была неповоротлива.
  • Укрепление вертикали власти (создание абсолютистской монархии) должно было предотвратить возможные бунты и пресечь массовые побеги солдат и крестьян.
  • Великое Посольство 1697-1698 годов позволило Петру I ознакомиться с европейской системой административных органов, на основе которой он решил проводить собственные преобразования.

Кратко о сути и содержании
реформ центрального управления

Создание Ближней канцелярии и упразднение Боярской Думы

С приходом Петра I к власти Боярская дума начала терять свои властные полномочия, превращаясь в еще одно бюрократическое ведомство. Царь старался изменить устоявшиеся порядки (члены боярской думы избирались из местных благородных дворян) и поставить на руководящие должности людей, подконтрольных ему лично. С 1701 года ее функции как высшего правительственного органа стала выполнять так называемая «Консилия министров» — совет начальников важнейших правительственных ведомств, среди которых было немало небояр. После 1704 года упоминаний о заседаниях Боряской думы нет, хотя её официальное упразднение и не состоялось.

Ближняя канцелярия, была создана в 1699 году для контроля финансовых расходов всех приказов, а также административных решений — все важнейшие бумаги главные царские советники и министры должны были подписывать, для чего была заведена специальная книга именных указов.

Создание Правительствующего Сената

2 марта 1711 года Пётр I создал Правительствующий Сенат — орган высшей законодательной, судебной и административной власти, который должен был управлять страной во время отсутствия царя (Северная война занимала большую часть его внимания). Сенат был полностью подконтролен царю, являлся коллегиальным органом, члены которого назначались Петром I лично. 22 февраля 1711 года для дополнительного надзора за чиновниками во время отсутствия царя, была создана должность фискала.

Создание Коллегий

C 1718 по 1726 года происходило создание и дальнейшее развитие Коллегий, целью которых Пётр I видел замещение устаревшей системы приказов, которые были чрезмерно неповоротливы в решении проблем государства и, зачастую, дублировали собственные функции. По мере создания, коллегии поглощали приказы. В период с 1718 по 1720 год президенты коллегий являлись сенаторами и заседали в Сенате, однако впоследствии из всех коллегий представительство в сенате было оставлено лишь за главнейшими: Военной, Адмиралтейст и Иностранных дел.

Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Чёткое распределение ведомственных функций, единые нормы деятельности (по Генеральному регламенту) — всё это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

Сравнение систем приказов и коллегий представлено в нижеприведенных схемах.

Издание Генерального Регламента

Указом от 9 мая 1718 Петр I поручил президентам Камер-, Ревизион-, и Военной коллегий на основании шведского устава начать разработку Генерального Регламента — системы делопроизводства, получившую название «коллежской». Регламент утверждал коллегиальный способ принятия решений коллегиями, определял порядок обсуждения дел, организацию делопроизводства, взаимоотношения коллегий с Сенатом и местными органами власти.

10 марта 1720 года Генеральный регламент был издан и подписан царем. Этот устав государственной гражданской службы в России состоял из введения, 56 глав, содержащих самые общие принципы деятельности аппарата всех государственных учреждений, и приложения с толкованием иностранных слов, в него вошедших.

Создание Святейшего Синода

Все члены Синода подписали регламент и лично присягали царю в верности, а также обязывались блюсти интересы отечества и Петра I. 11 мая 1722 года — для контроля за деятельностью Синода была создана должность обер-прокурора, докладывавшего Петру I о положении дел.

Создание Тайной Канцелярии (Преображенский приказ)

Преображенский приказ был учрежден Петром I еще в 1686, как канцелярское учреждение для управления Преображенским и Семёновским потешными полками. Постепенно, по мере усиления власти Петра I, приказ получал все новые функции — в 1702 году царь издал указ, согласно которому все доносившие о государственных преступлениях (измене, покушении на монарха) отправлялись именно в преображенский приказ. Таким образом, основная функция, которую выполняло данное учреждение — преследование участников антикрепостнических выступлений (около 70% всех дел) и противников политических преобразований Петра I.

Тайная Канцелярия была учреждена в феврале 1718 года в Петербурге. Она создавалось для следствия по делу царевича Алексея Петровича, затем её были переданы другие политические дела чрезвычайной важности; впоследствии оба учреждения слились в одно

История в историях

Административные реформы

Система управления уездами из центра, унаследованная от XVII в., не обеспечивала эффективной борьбы с бегством крестьян, оказалась неспособной предотвратить Астраханское и Булавинское движения. Приказы и подчиненные им воеводы слабо справлялись со сбором налогов, так что недоимки росли из года в год.

В 1708 — 1710 гг. правительство провело областную реформу. Ее сущность состояла в том, что между уездами, ранее непосредственно подчинявшимися центру, и приказами появились промежуточные административные единицы — губернии и провинции. Страна была разделена на восемь губерний (Московская, Ингерманландская, Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангелогородская и Сибирская) во главе с губернаторами, облеченными правами главнокомандующих расположенных на территории губернии войск и всей полнотой административной и судебной власти. В подчинении губернаторов находилось четыре помощника, каждый из которых ведал определенной отраслью управления: обер-комендант возглавлял военное ведомство; обер-комиссар и обер-провиант-мейстер отвечали за денежные и хлебные сборы; ландрихтер управлял судебными делами. Губернии делились на провинции, а последние — на уезды. Проведение областной реформы значительно увеличило штат чиновников, которые, подобно саранче, опустошали управляемые территории всякого рода сборами и налогами, а также поборами в свою пользу.

Областная реформа внесла существенные изменения в организацию центрального аппарата государства. Ратуша утратила значение центрального казначейства страны, так как ее финансовые функции перешли в ведение областной администрации. Исчезли областные приказы.

Вслед за организацией губерний в 1711 г. был учрежден Сенат, заменивший Боярскую думу. Аристократическая по составу, Боярская дума стала отмирать еще с конца XVII в.: она сократилась в своем составе, так как пожалование думными чинами более не проводилось, в думу проникали недумные чины, лица незнатного происхождения, но пользовавшиеся доверием царя. Первостепенное значение приобрела возникшая в 1699 г. Ближняя канцелярия — учреждение, осуществлявшее административно-финансовый контроль в государстве. Ближняя канцелярия вскоре стала местом заседаний Боярской думы, переименованной в Консилию министров.

Отправляясь в Прутский поход, Петр учредил «для всегдашних наших в сих войнах отлучек» Сенат в качестве временного учреждения. Всем лицам и учреждениям «под жестоким наказанием или и смертию» велено беспрекословно выполнять сенатские указы. Сенат превратился в постоянное учреждение с весьма широкими правами: он контролировал правосудие, руководил расходами и сбором налогов, «понеже деньги суть артериею войны», ведал торговлей, к нему перешли функции Разрядного приказа.

Одновременно с Сенатом Петр I создал должность фискалов. Обязанность обер-фискала при Сенате и фискалов в провинциях состояла в негласном надзоре за деятельностью учреждений. С созданием Сената и губерний процесс замены старых местных и центральных учреждений был далек от завершения: отсутствовали инстанции между Сенатом и губерниями, многие приказы продолжали функционировать, хотя в целом губернская реформа ослабила значение приказной системы. Нуждались в уточнении функций и областные учреждения — губерния как основная административная единица оказалась слишком громоздкой, ибо включала громадную территорию.

Замена старых приказов новыми центральными учреждениями коллегиями — была проведена в 1717 — 1721 гг. К концу XVII в. функции центральных учреждений выполняли 44 приказа. Их заменили 11 коллегиями. Внешние сношения и вооруженные силы находились в ведомстве трех коллегий: Военной, Адмиралтейств и Иностранных дел. Значение этих коллегий подчеркивалось тем, что они назывались «первейшими». Финансами ведали также три коллегии, обязанности между которыми разграничивались следующим образом: Камер-коллегия руководила сбором налогов, расходами распоряжалась Штате-контор-коллегия, контроль за расходами и доходами осуществляла Ревизион-коллегия. Управление легкой промышленностью было передано Мануфактур-коллегии, горным делом — Берг-коллегии, внешней торговлей Коммерц-коллегии. Вместо Поместного приказа, ведавшего земельными делами, была организована Вотчинная коллегия. Она ведала всякого рода земельными спорами, делами о наследовании земли и т. д. Местными судебными учреждениями управляла Юстиц-коллегия.

На правах коллегий находились еще два учреждения: Главный магистрат и Синод. Ратуша после проведения областной реформы 1708 — 1710 гг. утратила значение центрального учреждения, земские избы были ликвидированы. Перед Главным магистратом, учрежденным в Петербурге в 1720 г., была поставлена задача, чтобы он «сию (всего российского купечества) рассыпанную храмину паки собрал». В подчинении Главного магистрата находились городские магистраты, члены которых избирались из числа «дельных и лучших в купечестве» горожан. Фактическая власть в Главном магистрате и городских магистратах находилась в руках богатых купцов, притеснявших мелкий ремесленный люд. Члены городских магистратов избирались пожизненно и за «тщательное радение» могли быть пожалованы в дворянство. Городская реформа укрепила права купечества и тем самым способствовала развитию торговли и промышленности.

Особое место среди центральных учреждений занимал Преображенский приказ — карательное учреждение, возникшее еще в конце XVII в. Преображенский приказ ведал политическим сыском, его суду подлежали все противники существовавших порядков: участники восстаний, лица, произносившие «непристойные речи», под которыми подразумевались разговоры, осуждавшие реформы и поведение царя, его семейные дела и т. д.

Коллегиальная система отличалась от приказной более строгим распределением обязанностей между центральными ведомствами. Решения в коллегиях принимались большинством голосов ее членов в составе президента, вице-президента, четырех советников и четырех асессоров. Введение коллегиального управления Петр мотивировал, в частности, тем, что «известнее взыскуется истина» коллективным решением, нежели «единым лицем».

Коллегии располагали не только административными правами в отведенной им области управления, но и судебными функциями, за исключением политических преступлений. Финансовые тяжбы между купцами разбирали городовые магистраты и Главный магистрат. Права промышленников защищали Берг- и Мануфактур-коллегии, они же разбирали взаимоотношения мануфактуристов и работных людей. Военная коллегия рассматривала преступления, совершенные солдатами и офицерами сухопутной армии, и т. д.

Коллегиям подчинялись губернская, провинциальная и уездная администрации.

Порядок рассмотрения дел в коллегиях был разработан Генеральным регламентом, на основе которого строился весь внутренний распорядок учреждений. Помимо Генерального регламента, каждая из коллегий имела свой особый регламент с перечислением конкретных обязанностей по той или иной отрасли управления. К выработке регламентов были привлечены иностранные правоведы, был учтен опыт государственных учреждений Швеции и Дании. Петр I предупреждал: «Которые пункты в шведском регламенте неудобны или с сетуациею сего государства несходны, и оные ставить по своему разсуждению».

С образованием коллегий были уточнены структура Сената, его права и обязанности. Изменился состав Сената. Первоначально все президенты коллегий являлись членами Сената. Но уже в 1722 г. Петр I признал, что такой состав Сената лишал возможности контролировать работу коллегий и противоречил бюрократическому принципу подчиненности низших учреждений высшему. В том же году при Сенате была учреждена высшая в стране должность генерал-прокурора, а в коллегиях — прокуроров. Обязанность прокуратуры состояла в осуществлении гласного надзора за деятельностью Сената и коллегий. В отличие от фискалов, не вмешивавшихся в ход решения того или иного вопроса, а лишь доносивших о замеченных злоупотреблениях обер-фискалу, прокуроры в коллегиях и генерал-прокурор Сената, заметив нарушение законности тут же должны были его устранить. Петр I назвал генерал-прокурора «оком государевым» и «стряпчим в делах государственных». Первым генерал-прокурором Сената был Павел Ягужинский, человек весьма деятельный и властный, умевший придать своей должности высокий престиж Все центральные учреждения и Сенат находились в Петербурге, в Москве они имели конторы.

К 1719 г. изменилась также структура областной администрации. Вместо губернии основной единицей административного управления стала провинция. Их было около пятидесяти. Деление губернии сохранилось, но во власти губернаторов осталось управление губернским городом и командование войсками, расквартированными на территории губернии. По остальным вопросам провинциальные воеводы сносились непосредственно с коллегиями и Сенатом.

В итоге административных преобразований в России было завершено оформление абсолютной монархии. Царь получил возможность неограниченно и бесконтрольно управлять страной при помощи полностью зависимых от него чиновников. Неограниченная власть монарха нашла законодательное выражение в 20-м артикуле Воинского устава и Духовном регламенте. Там отмечено, что «монархов власть есть самодержавная, которым повиноваться сам Бог повелевает». Внешним выражением утвердившегося в России абсолютизма является принятие в 1721 г. Петром I титула императора и наименования «Великий». К важнейшим признакам абсолютизма относятся бюрократизация аппарата управления и его централизация. Реформы центрального и местного управления создали внешне стройную иерархию учреждений от Сената в центре до воеводской канцелярии в уездах.

Административные реформы, сопровождавшиеся созданием иерархии учреждений и иерархии чиновников, вооруженных регламентами, уставами и наставлениями завершили возникновение в России бюрократии. Без бюрократии не может существовать ни одно цивилизованное государство. Вопрос состоит в том, находится ли она под контролем общества, т. е. таких демократических институтов, как оппозиционные партии, гласность, свобода печати, или действует бесконтрольно, превращаясь во всевластную организацию. Петр понимал подобную опасность бюрократии и пытался ограничить ее всевластие при помощи бюрократических же учреждений — фискалата и прокуратуры, которым поручался контроль за чиновниками. Иных форм контроля монархический режим не допускал. Поэтому бюрократическая форма контроля дала ничтожные результаты как при Петре, так и его преемниках.

Предыдущая главаОглавлениеСледующая глава

Опубликовано / Август 20, 2018
Рубрики:
Блог