Формы собственности учебных заведений

Собственность и вуз: проблемы и решения

В ходе осуществляемой в России экономической реформы глубокие изменения претерпели и отношения собственности, в том числе и в экономике образования, став определяющим звеном производственных отношений в этой социальной сфере. Приходится констатировать, что отношения собственности, являясь базисом организационно-экономического механизма, в отношении высших учебных заведений оказались наименее разработанными теоретически. Законодательно запретив приватизацию (разгосударствление) вузов, государство не сняло саму проблему. Эволюция отношений собственности, разрастающееся многообразие ее форм, количества субъектов и объектов права собственности происходят в государственных вузах объективно, как следствие реального многоканального финансирования вузов и диверсификации направлений и видов их деятельности, прежде всего, во внебюджетной сфере. Опыт показал, что как субъект рыночных отношений вуз подвержен всем тем экономическим изменениям, что происходят и во всех других отраслях экономики страны.

Однако, если реформе отношений собственности в сфере производства материальных ценностей посвящено много теоретических исследований, рассматривающих не только экономические, но и социальные, политические и духовные аспекты проблемы, то вопрос о сущности, экономической природе высших учебных заведений, структуре их собственности, механизме управления доверенной вузам государственной собственностью изучен мало.

В современной западной экономической науке значительный интерес представляет разработанная в рамках неоинституциализма экономическая «теория прав собственности», в частности, проблема социальных издержек, с помощью которых оценивается эффективность форм собственности. Прямое отношение к данной теме имеют работы по экономике социальной сферы зарубежных и отечественных авторов (Дж. Стиглиц, Е.Н. Жильцов, Л.И. Якобсон и др.).

С социализацией собственности непосредственно связаны общественные блага, которые обладают двумя фундаментальными свойствами. Во-первых, это неисключаемость, т.е. доступ к данному конкретному благу практически не ограничен для желающих его получить (или им воспользоваться). Во-вторых, это несоперничество в потреблении, т.е. увеличение круга потребителей данного блага не вызывает снижения полезности, которую получает каждый из потребителей, и не несет за собой дополнительных издержек при предоставлении данного блага. Здесь мы сталкиваемся с явлением, когда увеличение числа потребителей лишь увеличивает общественную полезность конкретного блага.

Отсюда вытекает, что законы обмена, по которым функционирует товарное производство, не полностью действуют в данной сфере. Фундаментальные свойства этих благ делают их производство и функционирование в частном секторе экономики не всегда возможным, т.е. частная форма собственности не всегда в состоянии обеспечить их предоставление (предоставление благ такого рода, как правило, просто невыгодно для частного собственника). Если же такая возможность и изыскивается, то круг потребителей, имеющих возможность приобретения такого блага, достаточно узок.

К тому же в данном случае отсутствует четкий и непротиворечивый критерий различия качества предоставления такого рода услуг в частном секторе (например, образование или услуги врача на платной основе) и в общественном секторе (бесплатное образование или услуги врача такого же профиля).

Большинство экономистов, признавая допустимость частного сектора в экономике нашей страны, считают, что хозяйственно-финансовая деятельность государства должна быть сконцентрирована на непроизводственной сфере — образовании, культуре, здравоохранении, фундаментальной науке, обороне. Нетрудно заметить, что перечисленные отрасли народного хозяйства — поставщики общественных благ, которые, если их перевести на частную основу (приватизировать), попросту перестанут быть общественными, они станут частными благами, привилегией немногочисленных социальных групп.

Проводимая в стране экономическая реформа, основой которой являются хозрасчетные принципы хозяйствования, до недавнего времени сводила статус вуза к статусу промышленного предприятия. Это вытекало из толкования бюджетных средств как особого вида доходов учреждений непроизводственной сферы, в том числе вузов. При этом различие в статусе фиксировалось в основном на уровне источников доходов, а не механизмов их использования.

Непосредственный перенос в сферу образования хозрасчетного механизма, успешно реализуемого в материальном производстве, не является оправданным, так как действие здесь рыночного механизма в идеальном смысле ограничено. Включение образовательных услуг в рыночную экономику должно исходить из природы смешанного характера общественных благ, к которым они относятся. В силу этой специфики сфера образования не может быть отдана целиком на произвол рынка, также как не может быть полностью изолирована от него. Это предполагает использование в высшей школе модели смешанной рыночной экономики с многообразием субъектов и форм хозяйствования, в том числе предпринимательской (коммерческой) и некоммерческой (неприбыльной) деятельностью.

Неэффективность рыночного механизма в сфере создания смешанных общественных благ должна и может компенсироваться соответствующими мерами государственного регулирования: бюджетно-финансовыми, денежно-кредитными и административно-правовыми.

Быстрый рост рынка платных образовательных услуг и числа негосударственных вузов потребовал целенаправленного государственного регулирования с помощью экономических и правовых норм.

В этом случае исходной идеальной моделью может служить механизм рыночной стоимостной эквивалентности (равновесности) в его социальном смысле: улучшение благосостояния одних предполагает соответствующее ухудшение благосостояния других и, наоборот. «В соответствии с основными теоремами экономической теории благосостояния, — пишут Э.Б. Аткинсон и Дж. Э. Стиглиц, — если такая экономика является экономикой с совершенной конкуренцией и если в ней существует полный набор рынков. тогда, полагая, что равновесие существует, она достигает эффективности по Парето; т.е. никто не может повысить свое благосостояние без того, чтобы не ухудшить благосостояния кого-то другого» 1 .

Главная проблема, связанная с преобразованиями отношений собственности, состоит в сочетании объективного процесса роста числа и уровней форм собственности, представленных в государственном вузе, с сохранением единства системы, ее целостности. Если эту проблему не удастся решить, неизбежен распад учебного заведения как административно-экономического целого, потеря им управляемости и, в конечном счете, деградация его основы — образовательной и научной деятельности.

Положение усугубляется тем, что нарушение единства собственности приводит к нарушению единства финансовой системы, разбазариванию финансовых ресурсов и потере реального контроля над движением денежных потоков в системе учебного заведения. Именно сознательное, целенаправленное, а не стихийное формирование отношений и форм собственности, включая и их правовой статус, позволит сохранить как целостность самого вуза, так и целостность системы его управления, в том числе и финансовых аспектов вузовского менеджмента. Без решения этой проблемы не исключен организационный распад вуза за счет полного экономического и юридического обособления подразделений, способных реально функционировать без бюджетной подпитки. Следует иметь в виду, что в условиях сокращающегося бюджетного финансирования «уход» подразделений, которые могут отчислять часть своих доходов в общевузовскую казну, сделает реализацию ведущей цели вуза трудно осуществимой.

Серьезную задачу предстоит решить в области преобразования системы управления государственным вузом, которая становится все более сложной. Теория и практика мирового менеджмента 50-70-х гг. показали, что увеличение числа и уровней объектов управления без принципиального совершенствования всей управленческой системы неизбежно ведет к росту численности аппарата управления (за счет новых управленческих структур). В итоге — бюрократизация и снижение эффективности управления. Если же управленческие функции и полномочия необдуманно передаются низовым структурам, происходит потеря управляемости из единого центра, ослабевает или полностью утрачивается контроль со стороны центра над деятельностью низовых подразделений. Такой финал закономерен и логичен, когда в основе децентрализации управления лежат исключительно интересы собственности. Таким образом, нарушение единства собственности неизбежно влечет дезорганизацию системы управления учебным заведением.

Полный и достоверный анализ структуры собственности требует ответа па вопрос, что первично: уровни собственности или виды деятельности. Может показаться, что это — вопрос схоластический, однако, с точки зрения методологической и практической ответ на него исключительно важен, так как позволяет выявить главное при организации эффективной работы вуза. В этой области приоритет собственности над видами деятельности кажется очевидным, особенно с учетом того, что любой вид деятельности осуществляется в рамках какой-то системы и уровня собственности. Это положение детально обосновано в экономической теории. Стоит обратить внимание и на то обстоятельство, что один и тот же вид деятельности на разных уровнях и в разных формах собственности наполняется разным содержанием. Например, образовательная деятельность в рамках государственной собственности объективно может вестись не только по остродефицитным специальностям, с точки зрения спроса на рынке труда, но и по специальностям менее «рыночным», однако необходимым для общества. Негосударственные же по форме собственности вузы сегодня не могут готовить специалистов по многим специальностям, поскольку им весьма сложно найти студентов, готовых оплатить свое обучение. Таким образом, система отношений собственности является ключевым моментом при построении эффективной системы управления государственным вузом при условии сохранения его целостности как объекта управления и приоритета учебно-научной деятельности в интересах общества в целом.

Таким образом, многоуровневая структура собственности при условии ее сбалансированности и создания адекватной системы управления превращает высшее учебное заведение в единый учебно-научно-производственный комплекс с приоритетом профильной учебно-научной деятельности и сохранением целостности вуза. Анализ показывает, что рамки, в которых функционирует вуз (а здесь надо рассматривать весь единый учебно-научно-производственный комплекс), значительно шире, чем формально принадлежащая вузу собственность. На практике такой комплекс представляет собой синтез государственных и негосударственных ее форм, что делает базу собственности современного высшего образования более обширной и гибкой. Следовательно, создавать организационно-экономический механизм вуза в целом необходимо на базе и с учетом всего многообразия структуры его собственности.

В условиях трансформации отношений собственности в системе образования к руководству вуза предъявляются новые требования.

Прежде всего, руководителям следует овладеть управленческим искусством решения двух проблем:

  • поиском для каждой организационной формы структурного подразделения вуза оптимального сочетания разных видов внебюджетной деятельности, необходимых ресурсов (факторов производства), уровней обособления собственности, прав и обязанностей;
  • установлением такого уровня и механизма отчислений с доходов подразделения в централизованные фонды вуза, которые бы не только создавали стимул к расширению объема его работ, но и обеспечивали централизованные потребности в развитии.

Вместе с тем, любая реформа высшего образования, предполагающая возможность использования внебюджетных источников финансирования, без создания серьезной законной заинтересованности вузов и научных работников в открывающихся возможностях, обречена на неудачу. Поскольку сегодня далеко не все заняты внебюджетной деятельностью, стимулирование такой деятельности в интересах вуза, создание для этого благоприятных условий — одна из актуальных для администрации вуза задач. Решать ее целесообразно методом предпринимательской автономии, соответствующей уровню обособления собственности. Этот метод эффективно применяется в Казанском государственном техническом университете им. А.Н. Туполева.

Решением Ученого совета университета и приказом ректора кафедрам и научно-производственным лабораториям в составе кафедр или при них предоставлена довольно широкая предпринимательская автономия, основанная на праве:

  • от имени университета выходить на рынок продукции, работ и услуг;
  • распоряжаться необходимыми финансовыми, материально-техническими и кадровыми ресурсами в сфере своей внебюджетной деятельности;
  • принимать на себя риск и распоряжаться своей долей дохода от внебюджетной деятельности.

Кроме того, предусматривается ответственность структурных подразделений университета за свое развитие, сохранение единой финансовой политики университета в целом, эффективное централизованное обслуживание автономных подразделений (организация, экономика, право, бухгалтерский учет и т.п.), эффективный контроль над их деятельностью.

Наиболее полно эти принципы реализованы в Положении о Высшей Бизнес-школе «Арго», которая функционирует внутри университета практически как самостоятельная организация. В частности, функционируя на принципах хозрасчета и самоокупаемости, она самостоятельно распоряжается имуществом, приобретенным за счет доходов от своей внебюджетной деятельности, определяет форму и систему оплаты труда работников, а также режим их работы.

Стратегически важные решения принимаются руководством университета, которое всегда сохраняет за собой контроль над автономной структурой.

Высшая Бизнес-школа «Арго» несет перед университетом финансовую и имущественную ответственность за результаты своей деятельности, а также гарантирует соблюдение действующего во внебюджетной сфере законодательства. Кроме того, она принимает перед университетом определенные обязательства, в частности, отчисляет часть своих доходов в его централизованные фонды. При убыточной работе и грубых нарушениях устава университета она может быть ликвидирована приказом ректора.

Важной задачей управления вузом является создание системы поддержки автономных предпринимательских структур, что означает, во-первых, наделение их необходимыми правами собственности на ресурсы (помещения, оборудование, оборотные средства и т.п.), во-вторых, организационное, правовое, экономическое и бухгалтерское обслуживание.

В КГТУ им. А.Н. Туполева для этих целей создан внебюджетный отдел, подчиненный непосредственно ректору, — основное структурное подразделение, в обязанности которого входят организационное, правовое, экономическое и бухгалтерское обслуживание субъектов внебюджетной деятельности, а также оперативное планирование и управление внебюджетными средствами.

Внебюджетный отдел обслуживает университет в целом, автономные субъекты внебюджетной деятельности (кафедры и лаборатории), а также организации — юридические лица в составе единого учебно-научно-производственного комплекса.

Хранение денежных средств и все виды расчетных, кредитных и кассовых операций во внебюджетной сфере производятся на едином расчетном счете в банке. Распорядителями денежных средств в банке являются ректор и главный бухгалтер. Такое решение позволило, с одной стороны, обеспечить финансовую устойчивость субъектов предпринимательства, поскольку постоянное наличие свободных средств на расчетном счете обеспечивает возможность маневра (вплоть до кредитования внутри вуза). С другой, — эта схема позволяет администрации университета эффективно контролировать целесообразность и законность расходования средств, а также целостность финансовой системы вуза.

Таким образом, переход к рыночной экономике влечет за собой серьезные перемены в условиях функционирования государственного вуза как с точки зрения изменения его отношений с внешним миром, так и с точки зрения внутренней деятельности. Однако, чтобы эти перемены оказались успешными, необходимо создание нового организационно-экономического механизма жизнедеятельности вуза, прежде всего, обоснование подходов к его формированию, а также определение основных направлений перестройки вузовской деятельности и связанных с этим проблем.

К наиболее существенным для государственного вуза переменам относятся:

  1. Кардинальные изменения в структуре его деятельности. В дорыночный период почти абсолютное значение имела учебно-научная деятельность, финансируемая из бюджетных источников; деятельность же внебюджетная, связанная в основном с выполнением хоздоговорных НИОКР, финансировалась государственными предприятиями на полурыночной основе, то есть по существу тоже за счет государственных источников. В настоящее время вуз, с точки зрения деятельности, становится многопрофильным комплексом, в котором учебно-научная деятельность одна из многих, хотя и основная. Многопрофильность проявляется не только в многообразии, но и характере видов деятельности. Работы, финансируемые из бюджета, уже не занимают лидирующего места. Все большее распространение получает предпринимательство, связанное с включением вузов в систему рыночных отношений.
  2. Радикальные изменения в структуре и в отношениях собственности, на которых базируется вуз. Господство государственной собственности предопределило строгую систему управления ресурсами и их распределения. В настоящее время картина изменилась. В структуре государственного учебного заведения появляются новые подразделения, формируемые с участием средств, полученных от внебюджетной деятельности, подразделения с долевым участием вуза, а также негосударственные по форме собственности предприятия, имеющие независимый юридический статус. Изменение структуры собственности происходит столь быстро, что отслеживать намечающиеся тенденции без глубокого научного анализа становится делом непростым.
  3. Серьезные преобразования переживает и сама система управления высшей школой. Уже на уровне вуза можно говорить о росте числа объектов управления, появлении новых его уровней, делегировании ряда функций управления сверху вниз, появлении автономных подразделений и даже структур, независимых в управленческом отношении от общей системы управления учебным заведением. Возникновение автономных и независимых образований вместе с тем сопровождается усилением их финансовой обособленности.

Все эти серьезные перемены порождают клубок проблем, от решения которых зависят перспективы развития российской высшей школы.

С появлением внебюджетной деятельности и доходов от нее в государственном вузе появляются и сосуществуют две формы собственности: государственная собственность, находящаяся у вуза в оперативном управлении, и собственность вуза, являющаяся результатом внебюджетной деятельности и учитываемая отдельно, на отдельном балансе, хотя и в составе общего баланса вуза.

Сегодня, да и в ближайшем будущем, в государственных вузах в структуре собственности будет преобладать государственная ее форма, что связано с производством в данном секторе смешанных общественных благ. В состав государственной собственности вузов, переданной учредителем в оперативное управление, входят земельные участки, здания и сооружения (учебного, производственного, научного, социально-культурного назначения), учебное и научное оборудование, бюджетные денежные средства. Если бюджетные денежные средства должны быть использованы вузами строго по назначению, а в условиях недофинансирования — это заработная плата работников, стипендия студентов и оплата коммунальных услуг (тепло, вода, электричество, услуги связи и т.п.), то земельные участки, недвижимое и движимое имущество могут быть использованы вузами с большей или меньшей степенью эффективности в своих интересах.

Государственная собственность является источником и экономической основой доходов вуза, но только при условии рационального использования других факторов производства — трудовых ресурсов, информационных ресурсов, интеллектуальной собственности, предпринимательского таланта руководителей вуза и его структурных подразделений, а также при эффективном использовании внебюджетных средств. Сноски

1 Аткинсон Э.Б., Стиглиц Дж.Э. Лекции по экономической теории государственного сектора. — М. — т. 5. с. 19.

Различные формы собственности в образовании

Одним из новых подходов к образованию является существенное сокращение наличии государственных структур в сфере образования, поскольку «государственное управление» оставляет мало места для гибкости, столь необходимой для эффективного обучения »[37, с. 12]. В Украине со дня провозглашения независимости возникло немало новых высших учебных заведений, в том числе и негосударственной формы собственности, которых насчитывается более 120, и их количество с каждым годом растет [187, с. 34-35]. А всего в Украине насчитывается около 1 млн 640 тыс. студентов. Большинство высших учебных заведений подчинены Министерству образования и науки Украины, кроме военных, религиозных и других. Финансируются они государством частично через бюджет, но в последнее время наметилась тенденция к переводу высших учебных заведений на содержание за счет местных бюджетов [187, с. 34-35].

Смотрите так же:

  • Коллектор ноах Коллектор впускной Toyota TOWN ACE NOAH SR50, 3SFE в Белгороде Заметка к объявлению Выберите товар Оплатите его банковской картой Получите товар Оставьте отзыв Toyota Chaser, SX100 Toyota Crown, SXS13 […]
  • Оплата налогов по инн фнс Оплата налогов по ИНН: как оплатить налоги по ИНН онлайн? Оплата налогов по ИНН предусмотрена на официальном сайте ФНС, в сервисе «Уплата налогов физических лиц». Но прежде чем налоги оплачивать, необходимо узнать об […]
  • Лица не облагающиеся подоходным налогом НДФЛ (Подоходный налог) Один из важнейших прямых налогов, с которым сталкивался практически каждый человек – НДФЛ (налог на доходы физических лиц). НДФЛ, или как его еще называют «подоходный налог», взимается в виде […]
  • Сущность виды и функции налогов кривая лаффера Налоги: сущность и виды. Налоговая система. Кривая Лаффера. Проблема оптимизации налогообложения Налог – это комплексная категория, имеющая экономическое, финансовое, юридическое значение. В соответствии с Налоговым […]
  • Наркотическая экспертиза Особенности судебно-наркологической экспертизы СОДЕРЖАНИЕ 1. Предмет и задачи наркологии 2. Особенности проведения судебно-наркологической экспертизы 3. Судебно-наркологическая экспертиза трупа 1. ПРЕДМЕТ И ЗАДАЧИ […]
  • Претензия о срыве поставки образец Претензия по договору поставки при нарушении срока При нарушении срока поставки претензия по договору поставки составляется в отношении поставщика. А если не выполняются сроки оплаты поставленных товаров, претензия […]

Появились в Украине как коммерческие вузы, так и частные школы, колледжи, лицеи. В отличие от государственных учебных заведений, их особенностью является то, что на каждого преподавателя в них приходится небольшое количество учеников и студентов. Это больше соответствует восточной школе, где у каждого учителя малое количество учащихся, улучшает их взаимопонимания. В целом выиграет весь образовательный процесс.

Тенденция в государственных учебных заведениях к росту количества студентов на каждого преподавателя (раньше было 9 человек, а сейчас этот норматив достиг 13) не является положительной, так как в этих условиях педагог не может досконально изучить вверенных ему студентов, выявить личностные характеристики и развивать их в нужном направлении. Кроме того, высшая школа, исходя из требований времени, должно обеспечить непрерывность воспитания личности ученика, а при такой нагрузке на педагога вуза воспитательный процесс становится проблемным.

Частные школы, гимназии, лицеи, вузы — не дань моде, а скорее закономерность экономических реформ Украины. Следует ожидать, что их количество и в дальнейшем будет расти.

На сегодня все высшие учебные заведения, независимо от форм собственности, разработали Уставы, регламентирующих их деятельность. Во многих вузах Украины изменилась структура. Так, например, Запорожский национальный технический университет состоит из 5 институтов: машиностроительного, физико-технического, информатики и радиоэлектроники, экономико-гуманитарного и института непрерывного образования, а также кафедры военной подготовки, охватывающая все факультеты университета, Токмакского технического техникума, научно-исследовательской части, центра информационных технологий, административно-хозяйственной части, различных отделов и служб университета, структурных подразделений социального обеспечения.

Только из перечня структуры Запорожского национального технического университета (ЗНТУ) видно, что она много факторов ной, а если учесть, что одновременно в университете учится более 9 тыс. Студентов, то становится понятно, что управлять учебным процессом — дело далеко не простое.

Анализируя процесс труда, Ф. Егельс писал, что сложный труд делает большую стоимость, чем простая, поэтому в условиях, когда воспроизведение сложной рабочей силы осуществляется за счет самого работника или членов его семьи, она должна оплачиваться выше простая (обыкновенная). В условиях бывшего СССР, когда часть расходов (бесплатное высшее образование) для воспроизведения сложной рабочей силы брало на себя общество, и тяжелая, и легкая работа оплачивались практически одинаково. Такая уравниловка в оплате труда привела к серьезным негативным последствиям, которые оказались в ослаблении рациональной стороны при получении высшего образования, снижении активности и творчества представителей умственного труда и даже утечке их за границу.

На сегодня в условиях рыночных отношений, когда высшее образование является платным, а труд специалистов достаточно высоко оценивается на рынке труда, изменилось к лучшему и отношение к высшему образованию, что обусловило рост количества студенческой молодежи. Этот положительный фактор современной страны нужно закрепить в будущем, потому что подготовка высококвалифицированных специалистов увеличит «человеческий капитал» общества, который позволит вывести страну из глубокого экономического кризиса и будет способствовать ее развитию до уровня передовых развитых стран мира.

Оживление отечественного производства валового продукта, увеличению количества рабочих мест — первые признаки оздоровления экономики Украины. Этот успех следует закрепить.

«Вузопарк»: какие типы вузов бывают и в чем их отличие

Что лучше: государственный или негосударственный вуз? Почему вузы называют то университетами, то академиями, то институтами?

Что означают пояснения в названиях вузов: «национальный исследовательский» и «федеральный»? Давайте, наконец, в этом разберемся.

Государственный vs негосударственный вуз

На счет этой классификации вузов существуют несколько зловредных мифов, в частности: 1) государственный диплом можно получить только в государственном вузе; 2) бюджетные места и стипендии могут быть только в государственном вузе; 3) государственные вузы дают более качественное образование, чем негосударственные. Так ли это на самом деле?

Миф 1: госдиплом дают только в государственном вузе

«Государственный» в названии учебного заведения означает лишь форму собственности. Государство может провести слияние вуза с другим, ликвидировать его, выделить больший или меньший бюджет на те или иные направления деятельности, то есть может распоряжаться своей образовательной организацией (или частично распоряжаться).

Однако форма собственности и право выдавать диплом государственного образца – две совершенно разные вещи. Такое право может появиться и у частного вуза, если он получит государственную аккредитацию.
Вывод: государственный диплом могут выдавать все вузы вне зависимости от формы собственности. Все зависит от наличия и типа аккредитации.

Миф 2: поступить на бюджет можно только в государственном вузе

До 2012 года так и было, но теперь в конкурсе по распределению бюджетных мест среди высших учебных заведений участвуют все вузы с государственной аккредитацией. Если направления и специальности востребованы и квалификация преподавателей не вызывает сомнений, государству все равно, какому вузу передать средства на подготовку нужных профессионалов – государственному или негосударственному.
Если вы рассматриваете только бесплатное высшее образование, помните об этом старом мифе и не ограничивайте свои возможности.

Миф 3: государственные вузы дают более качественное образование, чем негосударственные

Корни этого мифа надо искать во временах, когда все образование в нашей стране было государственным. Мы привыкли к такому образовательному миропорядку, это понимание передалось нашим детям. К тому же в СМИ регулярно мелькают новости об отказе в аккредитации тем или иным частным вузам.
И все-таки стоит заметить, что низкое качество образования не зависит от формы собственности. Все упирается снова в аккредитацию и сложившуюся репутацию вуза. Государственная аккредитация гарантирует студенту, что он пройдет обучение не ниже федерального государственного образовательного стандарта (ФГОС). А отличная репутация гарантирует, что вуз не станет ограничиваться лишь стандартом и постарается дать больший объем знаний и умений.

Университеты, академии, институты

Если говорить по-простому, для учащегося нет никакой разницы, каким из этих статусов обладает учебное заведение. Просто слово «университет» указывает на то, вуз крупный и ведет обучение по многим и принципиально различным направлениям подготовки. «Академия» говорит о том, что набор направлений и специальностей заточен под конкретную отрасль: народное хозяйство, искусство, строительство и т.д. «Институт» специализируется на одной научной или практической области. Иногда институтами называют особенные факультеты в университетах.
Какой бы масштаб у вуза ни был, с точки зрения закона все они дают полноценное высшее образование.

«Национальные исследовательские» и «федеральные»: что за звери?

Это особые категории государственных университетов, которые наделены правом создавать собственные образовательные стандарты (выше требований ФГОС). Помимо них этим правом традиционно обладают МГУ им. М.В. Ломоносова и СПбГУ, а также особый перечень вузов, который периодически обновляется и издается Правительством. В этом национальные исследовательские и федеральные схожи, но есть и различия.

Национальные исследовательские университеты

Эта категория не постоянна и дается вузу лишь на 10 лет. Что важно для абитуриентов, университеты получают этот статус в конкурентной борьбе, а значит, приставку «НИУ» в названии можно смело рассматривать как гарантию качества образования. А еще «НИУ» говорит о том, что программы университета насквозь пропитаны исследованиями и наукой (интеграция образования и науки).
На данные момент в России 29 национальных исследовательских университетов. Эта категория обязательно указывается в названии вуза.

Федеральные университеты

Очень крупные вузы, которые были созданы из более мелких для улучшения кадровой и социально-экономической ситуации в регионах. Безусловно, и в этих университетах активно занимаются наукой, но цель у них все же более широкая.
Категория «федеральный» присуждается Правительством вне конкурса, поэтому напрямую она не свидетельствует о том, что вуз в чем-то преуспел. Она свидетельствует, что у вуза много возможностей преуспеть, много ресурсов и что перед ним стоят высокие цели по улучшению жизни в регионе.

Итак, выбирая вуз для поступления в 2017 году, помните:

  1. Право выдавать госдиплом не зависит от формы собственности вуза (государственный или негосударственный (частный), а зависит от государственной аккредитации вуза и аккредитации направления подготовки / специальности.
  2. Поступить на бюджет можно и в негосударственном (частном) вузе.
  3. Качество образования не зависит от формы собственности вуза (государственный или негосударственный (частный), а зависит от государственной аккредитации вуза и аккредитации направления подготовки / специальности, а также от репутации.
  4. Университеты, академии, институты – понятия, которые говорят о широте охвата направлений и специальностей в рамках одного учебного заведения, а не о качестве высшего образования.
  5. Национальные исследовательские и федеральные университеты обладают правом учить по собственным образовательным стандартам (выше требований ФГОС).
  6. Национальные исследовательские университеты получают свой статус на 10 лет в ходе конкурса (отбора).
  7. Федеральные университеты созданы в результате слияния множества вузов для улучшения кадровой и социально-экономической ситуации в конкретном регионе.

2.2 Особенности вуза как юридического лица

Статья 8 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании, как выше было отмечено, а также ст. 24 Закона об образовании в качестве организационно-правовой формы вуза как юридического лица называют образовательное учреждение. Несмотря на данные нормы, все же возникают определенные сомнения в отношении вида организационно-правовой формы вуза. Данные сомнения обусловлены следующими обстоятельствами. Во-первых, ст. 11-1 Закона об образовании предусматривает создание государственных и негосударственных образовательных организаций не только в форме учреждений, но и в иных организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством для некоммерческих организаций. Во-вторых, хотя Закон об образовании и предусматривает создание государственных и негосударственных образовательных организаций и в иных организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством для некоммерческих организаций, в статьях, посвященных отдельным видам образования (дошкольное, начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее, начальное профессиональное, среднее профессиональное образование), речь идет только об образовательных учреждениях. Данная ситуация могла бы быть прокомментировано только тем, что статья 11-1 появилась в Законе об образовании значительно позднее после его принятия, а вытекающие из нее изменения не были произведены. Однако Закон № 122-ФЗ внес существенные изменения и дополнения как в Закон об образовании, так и Закон о высшем и послевузовском профессиональном образовании, но ст. 24 Закона об образовании, как и ст. 8 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании в этой части не претерпели изменений и дополнений. В связи с этим следует вывод, что действующим законодательством для вуза предусмотрен только один вид организационно-правовой формы – учреждение. Кроме того, даже если брать во внимание ст. 11-1 Закона об образовании, то вывод об организационно-правовой форме вуза не изменится в силу того, что Закон о высшем и послевузовском профессиональном образовании является специальным по отношению к Закону об образовании. А он предусматривает для вуза только одну организационно-правовую форму – учреждение. Данный вывод подтверждается и судебной практикой 58 .

Учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично (ст. 120 ГК РФ, ст. 9 Закона о некоммерческих организациях).

Для учреждения как организационно-правовой формы юридического лица характерно:

обладает специальной правоспособностью;

создается одним учредителем, т.е. по своей сути является унитарной организацией;

учредительным документом является устав;

относится к группе организаций, не основанных на членстве;

полностью или частично финансируется собственником;

относится к группе организаций, на имущество которых учредители имеют право собственности, а само учреждение обладает закрепленным за ним и приобретенным за счет доходов от разрешенной учредительными документами предпринимательской деятельности имуществом на праве оперативного управления и (или) хозяйственного ведения;

имущество, которым учреждение не вправе распоряжаться, закрепляется за ним на праве оперативного управления;

при недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник имущества;

не может быть признано банкротом.

Как следует из п. 3 ст. 120 ГК РФ и п. 3 ст. 9 Закона о некоммерческих организациях особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами. Особенности создания и деятельности образовательных учреждений закреплены в Законах об образовании, о высшем и послевузовском профессиональном образовании, Типовом положении об образовательном учреждении высшего профессионального образования и т.д. Нормы данных правовых актов весьма существенно отличаются от норм ГК РФ и Закона о некоммерческих организациях. Например, в соответствии с образовательным законодательством в основе создания негосударственного образовательного учреждения может лежать факт многоучредительства; учреждение должно отвечать по своим обязательствам не только денежными средствами, находящимися в его распоряжении, но и имуществом, учитываемом на отдельном балансе и т.д. Таким образом, нормы образовательного законодательства устанавливают для образовательного учреждения иной правовой режим 59 по сравнению с нормами ГК РФ.

Приведенные примеры относятся к разным институтам гражданского права: юридического лица и гражданско-правовой ответственности. Данное обстоятельство вызывает очередной вопрос: могут ли указанные правовые акты образовательного законодательства предусматривать для учреждения иной режим правового регулирования по сравнению с режимом, установленным ГК РФ?

Ответ на поставленный вопрос в большей мере зависит от того, что следует понимать под категорией «правовое положение». Легальное определение «правового положения» отсутствует, в теории права ему придают разный смысл. Чаще всего правовое положение субъекта соотносят с другой категорией – правовой статус. Это объясняется тем, что «статус» в переводе с латинского означает правовое положение, состояние 60 . Отдельные авторы не раскрывая понятия «правовое положение» и «правовой статус» полностью их отождествляют 61 ; другие исследователи, рассматривая эти две правовые категории как синонимичные, указывают на их составляющие элементы (основные права и обязанности, прямо закрепленные в законе, а также права-возможности по приобретению обязанностей и прав в конкретных правоотношениях) 62 . Наряду с указанными взглядами высказана точка зрения, что правовое положение субъектов определяется их правовым (юридическим) статусом. Сердцевину правового статуса составляют права и обязанности субъектов 63 .

Известный ученый С.С. Алексеев не проводит прямой аналогии между правовым статусом и правовым положением. К элементам правового статуса он относит правосубъектность, а также основные права и обязанности субъектов 64 ; к элементам правового положения – конкретные права и обязанности лица, связанные с наличием тех или иных юридических фактов 65 . Из этого можно предположить, что правовое положение лица в разные периоды будет различным: оно будет зависеть от конкретных юридических фактов, выступающих основанием вступления субъекта в те или иные правоотношения.

Приведем еще одну точку зрения, касающуюся понятия правового статуса: в правовой статус негосударственного вуза, исходя из его административно-правовой характеристики, включены цели и задачи; права, обязанности и гарантии их реализации; юридическая ответственность; организационно-правовая форма; наличие государственной аккредитации; вид высшего учебного заведения 66 .

Приведенный неполный перечень точек зрения о понятиях «правовое положение», «правовой статус» и об их составляющих свидетельствует, во-первых, о том, что в науке не сложилось единства взглядов по данному вопросу; во-вторых, большинство исследователей, как под правовым положением, так и под правовым статусом субъекта, понимают, в том числе, права и обязанности субъекта права.

Нет определенности по данному вопросу и в судебной практике. Суды при рассмотрении дел с участием образовательных учреждений, пытаясь обосновать применение норм Закона об образовании, касающихся института вещного права, и которые существенно отличаются от норм ГК РФ, чаще всего без пояснения, дословно воспроизводят п. 3 ст. 120 ГК РФ. В редких случаях ими даются толкование данной нормы. Так, например, Федеральный арбитражный суд Московского округа в постановлении по Делу № КГ-А40/2596-00 от 28.06.2000 г. указал, что понятие «правовое положение» охватывает права учреждения по владению, пользованию и распоряжению принадлежащим ему недвижимым имуществом 67 . Этот же суд в постановлении кассационной инстанции по проверке законности и обоснованности решений (определений, постановлений) арбитражных судов, вступивших в законную силу по Делу № КГ-А40/5835-01 от 22.10.2001 г. подчеркнул, что особенности правового положения учреждения могут проявляться, в том числе и в вопросах собственности 68 . Таким образом, на взгляд суда, «правовое положение» включает в себя институт вещного права и другие институты, которые суд так и не обозначил. Более того, правоприменитель считает, что ГК РФ и Закон об образовании являются равноценными законами, а Закон об образовании носит специальный характер и в связи с этим он может устанавливать в силу п. 3 ст. 120 ГК РФ любые особенности правового положения образовательного учреждения 69 .

Не ставя целью всесторонне исследовать данную проблему, все же считаем необходимым заметить, что правовое положение субъекта (юридического лица) не может быть представлено без следующих институтов: порядок создания; учредительные документы; структура органов, права и обязанности (в вещных, обязательственных отношениях); ответственность.

Как известно, учреждения подлежат классификации по различным основаниям, в том числе и по сферам деятельности. По данному критерию можно выделить образовательные, медицинские учреждения, учреждения культуры, спорта и т.д. В специальном законодательстве, посвященном указанным видам учреждений, на наш взгляд, не могут содержаться нормы, отличные от норм ГК РФ и касающиеся институтов вещного и обязательственного права. Так как в этом случае нарушается принцип единообразия в правовом регулировании имущественных отношений однопорядковых субъектов; кроме того, специальное законодательство не может вводить нормы, меняющие базовую основу организационно-правовой формы юридического лица (в противном случае происходит ее замена). В то же время, данным законодательством может быть учтена специфика сферы деятельности учреждения, его учредителей и их финансовых возможностей.

Из изложенного следует вывод, что смысл категории «правовое положение», обозначенной в п. 3 ст. 120 ГК РФ, заключается в том, что законы и иные правовые акты могут устанавливать по сравнению с ГК РФ другие правила, касающиеся только отношений между учредителем и учреждением, порядка создания и ликвидации учреждения. В порядке аналогии можно обратиться к п.п. 3 ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях, в котором закреплено, что в законе, предусматривающем создание государственной корпорации, должны определяться наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации. Таким образом, в данной норме обозначены следующие элементы правового положения государственной корпорации: цели деятельности, порядок управления, порядок реорганизации и ликвидации, порядок использования имущества в случае ликвидации. Все эти составляющие правового положения относятся к институту юридического лица. Это лишний раз доказывает, что п. 3 ст. 120 ГК РФ предполагает возможность установления специальными правовыми актами особенностей учреждения, касающихся только вопросов института юридического лица.

Полагаем, что в целях устранения неоднозначного толкования понятия «правовое положение» редакция п. 3 ст. 120 ГК РФ должна быть изменена и выглядеть, например, следующим образом: «Законами и иными правовыми актами могут быть установлены особые правила, касающиеся определения предмета и целей деятельности учреждения, порядка его создания и ликвидации, имущественных отношений между учредителем и учреждением».

До 1 января 2005 г. в п. 3 ст. 12 Закона об образовании было закреплено, что образовательные учреждения по своим организационно-правовым формам могут быть государственными, муниципальными, негосударственными (частными, учреждениями общественных и религиозных организаций/объединений) 70 . Было очевидно, что в данном случае произошло смешение организационно–правовой формы юридического лица с формой права собственности. Однако это юридико-техническая ошибка законодателя позволила отдельным авторам сделать вывод, что образовательное учреждение выступает в качестве самостоятельной организационно-правовой формы юридического лица 71 . Если согласиться с вышеприведенным мнением, то придем к выводу, что и для иных отраслей (сфер) общественной жизни законодатель должен предусмотреть свое «отраслевое» учреждение (например, учреждение культуры, здравоохранения, спорта и т.д.). Полагаем, что это в корне неверно, так как при таком подходе «размывается» вся специфика учреждения как организационно-правовой формы и создаются лишние сложности для участников гражданского оборота. Кроме того, установление новых организационно-правовых форм юридических лиц, – это предмет ведения гражданского, а не образовательного законодательства.

Непростой вопрос о видах образовательных организаций усложняет, кроме того, налоговое и бюджетное законодательство. В частности, п/п. 14 п. 2 ст. 149 НК РФ ввел в юридический оборот новое понятие «некоммерческая образовательная организация». Представляется, что это только запутывает понятийный аппарат, так как теперь необходимо соотносить такие понятия, как «учреждение», «образовательное учреждение», «образовательная организация» и «некоммерческая образовательная организация». БК РФ также вводит в юридический оборот новое обозначение – «бюджетное учреждение», под которым понимается организация, созданная органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основании сметы доходов и расходов (ст. 161). В п. 2 ст. 161 кодекса уточнено, что бюджетными учреждениями признаются организации, наделенные государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления, не имеющие статуса федерального казенного предприятия.

Отдельными авторами была высказана мысль, что бюджетное учреждение представляет собой новый вид учреждения. Однако, из приведенного определения, на наш взгляд, следует лишь, что речь идет не о новом виде учреждения, а о способе финансирования одного из видов учреждений, созданных на основе государственного или муниципального имущества. Иными словами, в ст. 161 БК РФ речь идет о бюджетно-правовом, но никак не о гражданско-правовом статусе учреждения. Деятельность бюджетных организаций реализуется с целью обеспечения публичных интересов. В то же время эта деятельность проявляется также и в сфере гражданско-правовых отношений 72 .

Финансирование деятельности бюджетного учреждения осуществляется из соответствующего бюджета на основе сметы доходов и расходов. Смета – основной плановый документ для финансирования, в котором определяются объем, целевое назначение и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения. В БК РФ закреплена казначейская система (система исполнения бюджета через лицевые счета), когда у бюджетных учреждений нет «живых денег». Функции у лицевых счетов те же, что и у банковских: учет движения денежных средств, но банковскими счетами они не являются.

БК РФ устанавливает ряд ограничений, а также иное правовое регулирование отдельных направлений экономической деятельности бюджетных учреждений по сравнению с гражданским законодательством (см., например, ст. 71–73 и др.). В связи с этим возникает вопрос: рассматривать ли эти ограничения, расхождения в правовом регулировании в качестве коллизий между федеральными законами (ГК РФ и БК РФ), или такая ситуация приемлема в силу п. 3 ст. 120 ГК РФ? Представляется, что в данном случае имеет место коллизия между двумя федеральными законами. В п. 3 ст. 120 ГК РФ речь идет об особенностях правового положения учреждения как юридического лица, а не об особенностях правового регулирования экономической деятельности учреждения. В то же время полагаем, что правовой режим экономической деятельности бюджетного учреждения может быть (а, возможно, и должен быть) отличным от правового регулирования деятельности других субъектов гражданского оборота. Но в этом случае в ГК РФ на этот счет должна быть сделана соответствующая оговорка (например, в виде диспозитивной нормы).

По связи с правом собственности действующее образовательное законодательство предусматривает создание вузов только двух видов: федеральные государственные образовательные учреждения (до 1 января 2005 г. государственные вузы могли создаваться на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципалитетов 73 ) и негосударственные образовательные учреждения 74 .

В соответствии со ст. 120 ГК РФ учреждение может создаваться только собственником, который при недостаточности имущества учреждения несет по его обязательствам субсидиарную ответственность. Согласно п. 2 ст. 10 и п. 2 ст. 24 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании федеральные государственные вузы создаются и реорганизуются Правительством РФ по согласованию с органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Общие вопросы создания, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений изложены в постановлении Правительства РФ «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений» 75 . В данном постановлении предусматривается, что решение о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений принадлежит Правительству РФ. Иными словами, Правительство РФ выступает их учредителем. Однако проект решения Правительства РФ о создании или реорганизации федерального государственного учреждения подготавливаются федеральными органами исполнительной власти, на которые возложена координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), по согласованию с Министерством имущественных отношений РФ, Министерством экономического развития и торговли РФ, Министерством труда и социального развития РФ и Министерством финансов РФ (п. 1 постановления). Такое привлечение «ответственных» органов на стадии создания учреждения в ситуации их недофинансирования и отсутствия у них денежных средств при привлечении учреждений к ответственности зачастую порождает вопрос о субсидиарном должнике. Как отмечает Е.Д. Волохова, данная проблема возникает вследствие того, что функции государства как учредителя учреждения в настоящее время распределены как минимум между тремя органами власти (Министерство государственного имущества РФ, Министерство финансов РФ и Министерство образования и науки РФ). В этой ситуации она считает целесообразным внести определенность и установить, какие органы государственной власти и при каких условиях привлекаются к ответственности в случае невыполнения учредителями своих функций по отношению к созданным ими образовательным учреждениям 76 . Однако из ст. 125 ГК РФ следует, что от имени Российской Федерации выступают органы государственной власти. В нашем случае – Правительство РФ. В то же время, после создания вуза полномочия учредителя переходят к Министерству образования и науки России. Следовательно, при соответствующих обстоятельствах оно и будет являться субсидиарным должником.

В инструктивном письме «О статусе образовательных учреждений» 77 Министерство образования РФ, ссылаясь на п. 1 ст. 214 и п. 1 ст. 215 ГК РФ, разъясняет, что в роли собственника-учредителя образовательных учреждений выступают не органы государственной власти, а соответствующие публично-правовые образования в целом – Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Однако в данных статьях ГК РФ речь идет о том, что в качестве государственных и муниципальных собственников выступают соответственно Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Более уместно, на наш взгляд, было бы в данном случае сослаться на ст. 125 ГК РФ.

Что касается негосударственных образовательных учреждений, то в качестве их учредителей могут выступать отечественные и иностранные организации всех форм собственности, их объединения (ассоциации и союзы); отечественные и иностранные общественные и частные фонды; общественные и религиозные организации (объединения), зарегистрированные на территории Российской Федерации; граждане Российской Федерации и иностранные граждане (ст. 11 Закона об образовании).

В силу ст. 120 ГК РФ учреждение является унитарной организацией, а следовательно, оно может быть учреждено только одним лицом. В то же время, ст. 11 Закона об образовании и ст. 10 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании для негосударственных образовательных учреждений предусматривают многоучредительство. Конечно, многоучредительство противоречит сущности учреждения как унитарной организации. И это одна из причин отрицательного к нему отношения со стороны отдельных авторов 78 . Тем не менее, для негосударственных образовательных учреждений многоучредительство вполне приемлемо. Для федеральных государственных образовательных учреждений многоучредительство в принципе невозможно, так как постановлением Правительства РФ «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений» конкретизирован вид учредителя – Правительство РФ.

Следует отметить, что Верховный Суд РФ в одном из своих Обзоров судебной практики прямо выразил свое отношение к многоучредительству образовательного учреждения. Правоприменитель подчеркнул, что такая возможность вытекает из ст. 11 Закона об образовании, который является специальным законом, определяющим отношения в области образования и регулирующим вопросы создания образовательных учреждений 79 .

Многоучредительство образовательного учреждения в действительности может привести к ряду серьезных проблем как правового, так и экономического характера. Прежде всего, между учредителями могут возникнуть проблемы распределения имущественного и финансового бремени по содержанию вуза. До настоящего времени такой механизм распределения расходов по содержанию учреждения отсутствует. Кроме того, в случае многоучредительства возникает правовая неопределенность в части распределения обязанностей по долевому закреплению имущества за учреждением, участия в его делах, несения ответственности по его обязательствам и т.д. Представляется, что происходящие в обществе социально-экономические изменения требуют пересмотра конструкции учреждения как унитарной организации и это должно найти свое отражение в ст. 120 ГК РФ. Кроме того, на уровне Правительства РФ должны быть разработаны общие положения о многоучредительстве учреждения.

Несмотря на вышеизложенные проблемы и действующее законодательство, в настоящий период многоучредительство выступает в качестве приоритетного направления политики государства в области образования. Так, например, в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года подчеркивается, что важным элементом формирования эффективных экономических механизмов модернизации и развития образования, обеспечивающих фактически новые принципы и систему финансирования отрасли, должно стать, в том числе, стимулирование соучредительства и многоканального финансирования учреждений профессионального образования. Более того, на практике отдельные негосударственные вузы, вопреки положениям ст. 120 ГК РФ, образуются путем многоучредительства.

Многоучредительство предполагает заключение учредительного договора между учредителями. В соответствии с абз. 2 п. 2 ст. 52 ГК РФ в учредительном договоре стороны (учредители, участники) обязуются создать юридическое лицо, определяют порядок совместной деятельности по его созданию, условия передачи ему своего имущества, участия в его деятельности и управления этой деятельностью, условия и порядок распределения между собой прибыли и убытков, а также выхода из состава юридического лица и приема новых участников. В литературе была высказана точка зрения, что институт учредительного договора к образовательным учреждениям не применим, так как анализ норм об учредительном договоре (п. 2 ст. 52, ст. 70, 83, п. 1 ст. 89, п. 2 ст. 122 ГК РФ) свидетельствует о том, что заключение учредительного договора возможно только, во-первых, при создании юридических лиц, являющихся собственником принадлежащего им имущества; во-вторых, в случаях, прямо предусмотренных ГК РФ. Так как учреждение не входит ни в одну из указанных групп, то договор между учредителями при создании учреждения не может рассматриваться как учредительный. По правовой природе исследуемый договор можно отнести к договорам об осуществлении права общей долевой собственности. При создании учреждения несколькими лицами имущество юридического лица принадлежит им на праве собственности, а размер долей определяется в зависимости от участия каждого в создании учреждения и в дальнейшем финансировании его деятельности 80 .

С данными аргументами вряд ли можно согласиться. Во-первых, в ГК РФ и Законе о некоммерческих организациях учреждение представлено в виде унитарной организации. В такой ситуации вполне объяснимо отсутствие в них норм об учредительном договоре учреждения; во-вторых, ГК РФ не предусматривает закрытый перечень организаций, учредители которых должны заключать учредительный договор; в-третьих, учредительный договор нельзя отнести к договорам об осуществлении права общей долевой собственности, так как его предметом является создание учреждения. В то же время, он может содержать и вопросы осуществления права общей долевой собственности учредителей.

Учредительный договор следует отличать от договора, заключаемого между учредителем и образовательным учреждением. Такой договор заключается в соответствии с п. 3 ст. 11 Закона об образовании, п. 5 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования РФ. Министерством образования РФ была утверждена примерная форма договора между Министерством и подведомственным образовательным учреждением высшего профессионального образования 81 . Его целью является разграничение компетенции и ответственности между Министерством и образовательным учреждением в области подготовки специалистов с высшим образованием, подготовки научно-педагогических кадров, повышения квалификации преподавателей, организации и проведения фундаментальных и прикладных исследований, развития материально-технической базы вуза и других видов деятельности, направленных на достижение целей договора. В нем закреплены права и обязанности Министерства образования РФ и образовательного учреждения. Согласно п. 5 ст. 43 Закона об образовании в договоре должен быть оговорен размер дохода от использования закрепленных за образовательным учреждением объектов, направляемый собственнику. В п. 4.9 Примерной формы договора между Министерством и подведомственным образовательным учреждением высшего профессионального образования данный размер определен в размере 3 процентов от объема внебюджетных средств, полученных за календарный год. Обращает на себя внимание, что в ст. 296 ГК РФ право собственника на получение части дохода от использования закрепленных за учреждением объектов собственности не прописано, в отличие от ст. 295 ГК РФ. Так, в отношении права хозяйственного ведения в абз. 2 п. 1 ст. 295 ГК РФ закреплено, что собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия. Можно предположить, что законодатель упустил аналогичную норму в ст. 296 ГК РФ по той причине, что учреждение как некоммерческая организация изначально не была предназначена для участия в гражданском обороте. Однако вносить соответствующие дополнения в ст. 296 ГК РФ нам представляется излишним, так как в данном случае ситуация вполне разрешима с помощью п. 3 ст. 120 ГК РФ.

Договор между учредителем и вузом должен включать и иные вопросы, которые вытекают из Закона об образовании (см., например, п. 6 ст. 39). Кроме того, в нем в обязательном порядке должны быть оговорены последствия недофинансирования учреждения со стороны учредителя.

Процедура регистрации образовательного учреждения в статусе юридического лица решает проблему собственности, защищает имущественный интерес образовательного учреждения и предоставляет возможность руководителям образовательных учреждений самостоятельно распоряжаться финансовыми ресурсами, развернуть работу по привлечению внебюджетных средств и самостоятельно распоряжаться заработанными деньгами, защищать права педагогических работников в судебных органах. Образовательное учреждение при отсутствии статуса юридического лица не имеет права на получение лицензии и образовательную деятельность 82 .

Для регистрации образовательного учреждения учредитель должен представить документы в соответствии с федеральным законом о государственной юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (п. 3 ст. 33 Закона об образовании):

заявление на регистрацию;

решение учредителя о создании образовательного учреждения или соответствующий договор учредителей;

устав образовательного учреждения;

документы об уплате государственной регистрационной пошлины.

Решение собственника о создании учреждения может быть самостоятельным документом, в котором объявляется о создании учреждения, определяются общие направления его деятельности, предоставляемые ему собственником права и имущество. Однако решение собственника о создании учреждения может быть выражено в утвержденном им уставе 83 .

К учредительным документам учреждения ст. 14 Закона о некоммерческих организациях относит: решение собственника о создании учреждения (заметим, что согласно ст. 52 ГК РФ решение собственника о создании юридического лица к учредительным документам не относится); устав, утвержденный собственником.

Устав образовательного учреждения является главным локальным актом 84 , на основе которого формируются все остальные документы, регламентирующие деятельность данного учреждения (приказы, распоряжения, правила, положения, инструкции, типовые формы заключаемых договоров и т.д.). Именно устав является отправной точкой для решения большинства гражданских и налоговых споров образовательного учреждения. Требования, предъявляемые к уставу образовательного учреждения, закреплены в ст. 13 Закона об образовании, а также в письме Министерства образования РФ «О направлении материалов по содержанию уставов высших учебных заведений, разработанных с учетом законодательства Российской Федерации» 85 .

По общему правилу устав юридического лица, в том числе и учреждения, подлежит утверждению учредителем(ями) (п. 1 ст. 52 ГК РФ, п. 1 ст. 14 Закона о некоммерческих организациях). Образовательным законодательством предусмотрена более сложная процедура утверждения устава вуза. Она состоит из 2 этапов. На первом этапе устав подлежит принятию на общем собрании (конференции) педагогических и научных работников, а также представителей других категорий работников и обучающихся высшего учебного заведения (п. 1 ст. 12 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании, п. 51 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования). На втором этапе происходит утверждение устава учредителем (п. 2 ст. 13 Закона об образовании, п. 51 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования). Кроме того, устав должен быть согласован с Министерством имущественных отношений РФ и Министерством финансов РФ. В случае создания или реорганизации вуза устав до формирования ученого совета утверждается органом исполнительной власти, в ведении которого он находится, на срок не более 1 года (п. 55 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования). После формирования ученого совета вуза устав (новый, измененный, в прежнем виде, – на наш взгляд, здесь возможны любые варианты) должен пройти также два этапа.

Образовательное учреждение вступает в правоотношения через свои органы. В ГК РФ отсутствуют нормы не только об органах учреждения, но и общие положения об органах юридического лица. В ст. 53 ГК РФ закреплено общее правило, согласно которому порядок назначения и избрания органов юридического лица определяется законом и учредительными документами. Прежде всего, обратимся к Закону о некоммерческих организациях. В нем также отсутствуют нормы, посвященные органам учреждения. Для других видов некоммерческих организаций данный Закон предусматривает два вида органов: высший орган, который определяет стратегические направления деятельности организации, утверждает документы финансовой отчетности, вносит изменения в учредительные документы и т.д. (ст. 29); исполнительный орган, который осуществляет текущее руководство деятельностью организации (ст. 30).

Нормы специального законодательства (Законы об образовании и о высшем и послевузовском профессиональном образовании, Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования) также не дают ответ на вопрос о том, кто конкретно выступает в качестве таких органов. Однако из п. 2 ст. 12 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании следует, что общее руководство государственным высшим учебным заведением осуществляет выборный представительный орган – ученый совет. Состав, полномочия, порядок выборов и деятельности ученого совета определяются уставом высшего учебного заведения на основании Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования. Однако в данном Положении полномочия ученого совета не определены и поэтому вопрос об органе учреждения остается открытым. И только методом исключения можно сделать вывод, что именно ученый совет вуза и выступает в виде высшего органа управления. Представляется, что в Законе об образовании, Типовом положении об образовательном учреждении высшего профессионального образования должен быть закреплен статус ученого совета вуза и определен круг его полномочий.

В качестве исполнительного органа образовательного учреждения выступает ректор (п. 3 ст. 12 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании, п. 56 Типового положения о высшем и послевузовском профессиональном образовании). По общему правилу назначение на должность руководителя организации, которая не является собственником своего имущества, а владеет имуществом на праве хозяйственного ведения, является прерогативой собственника (п. 1 ст. 295 ГК РФ). В отношении субъекта права оперативного управления по данному вопросу в ГК РФ ничего не оговорено. Данный пробел восполнен Законом об образовании, который для гражданских образовательных учреждений предусматривает следующие способы избрания руководителя вуза: 1) избрание коллективом образовательного учреждения; 2) избрание коллективом образовательного учреждения при предварительном согласовании кандидатуры (кандидатур) с учредителем; 3) избрание коллективом образовательного учреждения с последующим утверждением учредителем (п. 4 ст. 35).

Закон о высшем и послевузовском профессиональном образовании (п. 3 ст. 12) и Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (п. 56) предусматривают один способ избрания ректора вуза – избирание путем тайного голосования на общем собрании (конференции) на срок до 5 лет по результатам обсуждения программ претендентов (претендента) на должность ректора или отчета действующего ректора. Утверждение кандидатуры, избранной на должность ректора, осуществляется органом исполнительной власти, в ведении которого находится вуз. Правовой статус ректора государственного высшего учебного заведения федерального подчинения закреплен на уровне постановления Правительства РФ 86 .

Определенной спецификой наделено образовательное учреждение и в вопросах ликвидации и реорганизации. Предусмотренные п. 4 ст. 34 Закона об образовании основания ликвидации образовательного учреждения значительно уже перечня оснований ликвидации юридических лиц, перечисленных в ст. 61 ГК РФ. В частности, в Законе об образовании отсутствуют, например, такие основания ликвидации учреждения, как признание судом недействительной регистрации юридического лица в связи с допущенными при его создании нарушениями закона или иных правовых актов, если эти нарушения носят неустранимый характер; неоднократное или грубое нарушение закона или иных правовых актов; решение его учредителей либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами. В то же время, Закон об образовании содержит такое основание ликвидации, как осуществление деятельности, не соответствующей его уставным целям, которое по ГК РФ применимо только к общественной и религиозной организации. При этом в ГК РФ относительно этого основания выдвинуто дополнительное требование – систематическое осуществление этой деятельности (в Законе об образовании оно отсутствует). Представляется, что Закон об образовании может предусматривать дополнительные по сравнению с ГК РФ основания ликвидации образовательных учреждений (руководствуясь п. 3 ст. 120 ГК РФ), а при их ликвидации следует применять одновременно и ст. 61 ГК РФ и ст. 34 Закона об образовании. Из редакции ст. 61 ГК РФ следует, что основания ликвидации юридических лиц могут быть предусмотрены только ГК РФ, т.е. в данном случае законодатель не учел возможную специфику отдельных видов юридических лиц. В связи с этим считаем, что перечень оснований ликвидации юридических лиц, установленный ст. 61 ГК РФ, должен быть открытым.

При реорганизации государственного вуза в форме слияния, выделения, разделения и преобразования следует разработать учредительные документы вновь создаваемых юридических лиц; при присоединении – новые учредительные документы не разрабатываются. В устав действующего вуза вносятся изменения о том, что оно является правопреемником прекращенного юридического лица, а также другие изменения, вызванные конкретной ситуацией. В порядке аналогии и в качестве примера можно привести Закон РФ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» 87 . Он предусматривает, что в случае реорганизации в форме присоединения собственник имущества унитарного предприятия принимает решение об утверждении передаточного акта, о внесении изменений и дополнений в устав унитарного предприятия, к которому осуществляется присоединение (ст. 31).

Условия и последствия реорганизации юридического лица предусмотрены в ст. 60 ГК РФ. Представляется, что к образовательным учреждениям правила данной статьи в принципе не применимы, так как, например, вуз не в состоянии досрочно выполнить свои обязательства перед обучающимися. Закон об образовании предусматривает, что порядок реорганизации федеральных государственных образовательных учреждений устанавливается Правительством РФ (п. 1 ст. 34). На сегодняшний день в самом общем виде порядок реорганизации данных субъектов предусмотрен постановлением Правительства РФ «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений».

В Законе об образовании отсутствуют нормы о ликвидации и реорганизации негосударственных образовательных учреждениях. Из этого можно предположить, что при ликвидации и реорганизации данных учреждений применимы общие положения ГК РФ и Закон и некоммерческих организациях.

Как государственные, так и негосударственные вузы могут выступать в следующих видах: университет, академия, институт. Дифференциация вуза на указанные виды осуществляется по закрепленным в ст. 9 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании показателям.

Принципиальными отличиями университета и академии от института являются:

• наличие образовательной программы послевузовского профессионального образования (аспирантуры, докторантуры);

• реализация программ дополнительного профессионального образования на базе высшего образования;

• наличие фундаментальных и прикладных научных исследований;

• активная научно-методическая деятельность.

Преимущественными отличиями университета от академии являются:

• наличие широкого спектра направлений подготовки специалистов;

• реализация программ дополнительного профессионального образования на базе высшего образования в различных областях знаний;

• наличие широкого спектра (фундаментальных и прикладных) научных исследований;

• активная научно-методическая деятельность в широком спектре областей деятельности.

На основе анализа данных Центрального банка государственной аккредитации формализованы критерии отнесения высшего учебного заведения к определенному виду. Понятие «широкий спектр профессиональных образовательных программ», приведенный в п. 2 ст. 9 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании, подразумевает:

• для университетов – не менее 15 реализуемых групп направлений подготовки (специальностей);

• для технических и профильных институтов – не менее 9 реализуемых групп направлений подготовки (специальностей).

В качестве показателя, характеризующего широту спектра научно-исследовательской работы университета, может быть использовано количество научных школ (направлений) вуза. Характеристиками эффективности научной школы (направления) могут являться:

• количество аспирантов и докторантов, подготовивших и защитивших диссертации (кандидатские, докторские);

• количество изданных монографий и статей в реферируемых журналах;

• объем финансирования научных (фундаментальных и прикладных) исследований.

Таким образом, к характеристике университета следует отнести:

• реализует образовательные программы высшего профессионального и послевузовского образования по широкому спектру профилей (не менее чем по трем) и/или группам направлений и специальностей подготовки – как правило, не менее чем по 15;

• осуществляет подготовку, переподготовку и/или повышение квалификации работников высшей квалификации, научных и научно-педагогических работников;

• реализует не менее 7 групп программ научных специальностей послевузовского профессионального образования;

• выполняет фундаментальные и прикладные научные исследования по широкому спектру наук (как правило, не менее чем по трем профилям и /или по 7 группам научных специальностей);

• является ведущим научным и методическим центром в областях своей деятельности. В частности:

• доля ППС с учеными степенями и званиями составляет не менее 60 %;

• доля в ППС докторов наук, профессоров – не менее 10 %;

• доля финансирования научных исследований в расчете на единицу профессорско-преподавательского состава (ППС) – не менее 7,0 тыс.руб., в том числе фундаментальных и прикладных исследований – не менее 4,8 тыс. руб., и востребованность НИР из внешних источников на единицу ППС – не менее 3,65 тыс. руб.;

• количество изданных (в среднем за год) учебников и учебных пособий (с грифами) на 100 человек ППС с учеными степенями и званиями – не менее 1, 3.

В начале ХХ века С.И. Гессен сформулировал концептуальные положения об университетах: «Университет есть преподавание через производимое на глазах учащихся исследование … Единство исследования и преподавания означает, прежде всего, что наука в университетском преподавании всегда рассматривается как еще не совсем разрешенная проблема, как нечто находящееся в процессе исследования, тогда как школа учит готовыми и законченными познаниями» 88 .

Для академии характерно:

• реализует образовательные программы высшего профессионального и послевузовского образования по одному или двум профилям;

• осуществляет подготовку, переподготовку и/или повышение квалификации работников высшей квалификации, научных и научно-педагогических работников;

• выполняет фундаментальные и прикладные научные исследования в области своей деятельности (как правило, по 1–2 профилям);

• является ведущим научным и методическим центром в областях своей деятельности. В частности:

• доля ППС с учеными степенями и званиями составляет не менее 60 %;

• доля в ППС докторов наук, профессоров – не менее 11 %;
• доля финансирования научных исследований в расчете на единицу профессорско-преподавательского состава (ППС) – не менее 3,7 тыс. руб., в том числе фундаментальных и прикладных исследований – не менее 3,0 тыс. руб., и востребованность НИР (объем финансирования НИР из внешних источников на единицу ППС) – не менее 1,9 тыс. руб.;

• количество изданных (в среднем за год) монографий, учебников и учебных пособий (с грифами) на 100 человек ППС с учеными степенями и званиями – не менее 1,9.

Для института характерно:

• реализует образовательные программы высшего профессионального образования, а также, как правило, образовательные программы послевузовского профессионального образования;

• осуществляет подготовку, переподготовку и (или) повышение квалификации работников для определенной области профессиональной деятельности;

• ведет фундаментальные и (или) прикладные исследования;

• является ведущим научным и методическим центром в областях своей деятельности. В частности:

• доля ППС с учеными степенями и званиями составляет не менее 55 %;

• доля в ППС докторов наук, профессоров – не менее 8 %;
• доля финансирования научных исследований в расчете на единицу профессорско-преподавательского состава (ППС) – не менее 2,0 тыс.руб., востребованность НИР из внешних источников на единицу ППС – не менее 1, 2 тыс. руб.;

• количество изданных (в среднем за год) учебников и учебных пособий (с грифами) на 100 человек ППС с учеными степенями и званиями – не менее 0,5.

Однако, как отмечают специалисты в области образования, существует реальная опасность введения количественных значений при определении вида высшего учебного заведения, так как жестко заданные критерии могут стать прокрустовым ложем для инновационных процессов в образовании. В США, например, количественные показатели использовались только на первом этапе становления системы аккредитации, но сыграли положительную роль: помогли навести порядок в стихийном процессе появления новых образовательных учреждений 89 .

Вид вуза (институт, академия, университет) определяются по результатам его аккредитации. Слово «аккредитация» происходит от латинского «accredere» – доверять 90 . Из анализа действующего законодательства, регулирующего разнообразные сферы деятельности, следует, что целью аккредитации является установление государственного контроля за качеством продукции, товаров, производственных процессов, услуг. Согласно п. 2 Положения о государственной аккредитации высшего учебного заведения целью аккредитации вуза является установление (подтверждение на очередной срок) его государственного аккредитационного статуса по типу (высшее учебное заведение) и виду (институт, академия, университет) с установлением перечня образовательных программ высшего профессионального образования, по которым вуз имеет право выдавать выпускникам документы об образовании государственного образца 91 . В Законах об образовании и о высшем и послевузовском профессиональном образовании цель аккредитации прямо не обозначена. Косвенно она вытекает из п. 17 ст. 33 Закона об образовании. В данной норме речь идет о свидетельстве о государственной аккредитации образовательного учреждения, суть которого заключается в подтверждении его государственного статуса, уровня реализуемых образовательных программ, соответствии содержания и качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов, праве на выдачу выпускникам документов государственного образца о соответствующем уровне образования. В п. 7 Положения о государственной аккредитации высшего учебного заведения в отношении свидетельства установлено, что оно является документом, подтверждающим статус вуза, соответствие содержания и качества подготовки выпускников по аккредитованным программам требованиям государственных образовательных стандартов, право вуза на выдачу своим выпускникам документов государственного образца о соответствующем уровне образования.

При сопоставлении этих норм следует, что аккредитация вуза, во-первых, является подтверждением государственного статуса (статуса вуза); во-вторых, дает право вузу на выдачу выпускникам документов государственного образца; в-третьих, подтверждает уровень реализуемых образовательных программ; в-четвертых, свидетельствует о соответствии содержания и качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов.

Согласно п. 6 ст. 12 Закона об образовании государственный статус образовательного учреждения включает тип, вид и категорию образовательного учреждения, определяемую в соответствии с уровнем и направленностью реализуемых им образовательных программ; в соответствии с п. 5 ст. 9 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании статус высшего учебного заведения определяется в зависимости от его вида, организационно-правовой формы, наличия или отсутствия государственной аккредитации; пункт 2 Положения о государственной аккредитации высшего учебного заведения к аккредитационному статусу относит тип (высшее учебное заведение), вид (институт, академия, университет) и перечень образовательных программ высшего профессионального образования, по которым вуз имеет право выдавать выпускникам документы об образовании государственного образца. Таким образом, в трех правовых актах как название статуса вуза, так и его компоненты определяются по-разному. Представляется, во-первых, что во всех указанных выше нормах следует использовать единое обозначение – «статус», так как об аккредитационном статусе можно вести речь только в том случае, если результат аккредитации будет положительным; о государственном статусе – если речь идет о государственном вузе. Во-вторых, статус вуза должен включать: тип (высшее учебное заведение), вид (институт, академия, университет, университетский комплекс), организационно-правовую форму, перечень образовательных программ высшего профессионального образования, по которым вуз имеет право выдавать выпускникам документы об образовании государственного образца, наличие или отсутствие государственной аккредитации.

Аккредитация возможна двух видов: добровольная и обязательная. Основной целью добровольной государственной аккредитации является обеспечение доверия потребителей и государства к деятельности субъектов аккредитации по подтверждению соответствия продукции, услуг и других объектов установленным государственным требованиям 92 . В сфере образования предусмотрена аккредитация двух видов. Причем, для государственных образовательных учреждений аккредитация носит обязательный характер, так как в случае не прохождения аккредитации государственный вуз не сможет выдать выпускнику документ об образовании и (или) квалификации. Частные вузы проходят аккредитацию в добровольном порядке, что соответствует международной практике. В то же время образовательные организации стремятся получить статус аккредитованного учебного заведения для признания и доверия со стороны государства и общественности.

Аккредитация является важным этапом для вуза, так как только с момента ее прохождения у вуза возникает право на выдачу своим выпускникам документа государственного образца о соответствующем уровне образования, на пользование печатью с изображением Государственного герба Российской Федерации (п.п. 16, 17 ст. 33 Закона об образовании, п. 7 Положения о государственной аккредитации высшего учебного заведения). Кроме того, прохождение государственной аккредитации негосударственным вузом предоставляет студентам дневной формы обучения данного вуза право на отсрочку от призыва на военную службу 93 ; освоение лицом образовательной программы высшего профессионального образования соответствующей ступени является основанием для занятия им в государственной, муниципальной организации определенной должности, получения должностного оклада и надбавок к нему (п. 7 ст. 6 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании); документ государственного образца о соответствующем уровне образования является необходимым условием для продолжения обучения в государственном или муниципальном образовательном учреждении последующего уровня образования (п. 4 ст. 27 Закона об образовании). В то же время, пункты 4 и 5 ст. 11 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании данное право не увязывают с аккредитационным статусом вуза. В ранее действующей редакции Положения о подготовке научно-педагогических и научных кадров в системе послевузовского профессионального образования кадров 94 были закреплены нормы, аналогичные пункту 4 ст. 27 Закона об образовании (п. 38 и п. 71); 16.03.2000 г. 95 и 27.11.2000 г. 96 в п. 38 и 71 Положения были внесены изменения, и в результате содержание данных пунктов стало созвучно пунктам 4 и 5 ст. 11 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании. Поводом для внесения изменений в Положение о подготовке научно-педагогических и научных кадров в системе послевузовского профессионального образования послужило решение Верховного Суда РФ от 1.09.1999 г., которым было установлено, что правила п.п. 38, 71 Положения, по существу исключающие возможность приема заявлений о поступлении в аспирантуру (прикреплении в качестве соискателя) для лиц, получивших высшее профессиональное образование в вузах, не имеющих государственной аккредитации и которые не выдают дипломов государственного образца, противоречат требованиям федерального законодательства 97 .

Филиал вуза, прошедший аттестацию, проходит аккредитацию в составе высшего учебного заведения, структурным подразделением которого он является (п. 3 ст. 8 Закона о высшем профессиональном образовании, п. 12 Положения о государственной аккредитации высшего учебного заведения). В то же время в п. 24 ст. 33 Закона об образовании закреплено, что филиалы образовательных учреждений проходят государственную аккредитацию в общем порядке, установленном для образовательных учреждений, т.е. филиал вуза проходит аттестацию самостоятельно.

Для проведения аккредитации руководитель вуза направляет в Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки заявление, заверенное подписью и печатью учредителя (учредителей) или органа, осуществляющего полномочия учредителя, с приложением к нему показателей вуза по формам, утверждаемым данной службой, копию заключения об аттестации вуза.

Последовательность рассмотрения документов при проведении государственной аккредитации вуза изложена в Порядке рассмотрения документов при проведении государственной аккредитации высшего учебного заведения 98 .

Период рассмотрения документов, проведения аккредитации и принятия соответствующего решения не должен превышать четырех месяцев.

При проведении аккредитации члены аккредитационной комиссии руководствуются Перечнем показателей государственной аккредитации высшего учебного заведения 99 .

Анализ зарубежного опыта аккредитации образовательных учреждений и образовательных программ свидетельствует о том, что перечень показателей, определяемый, как правило, органом аккредитации, содержит от 6 до 16 показателей, которые формируются в единую систему оценки:

– показатели условий осуществления образовательной деятельности (концепция, кадры, учебные ресурсы, финансовая состоятельность);

– показатели процесса (управление вузом, содержание образовательных программ, социальная инфраструктура, механизм гарантии качества образования и т.д.);

– показатели результата (качество подготовки и востребованность выпускников, эффективность научно-исследовательской и научно-методической деятельности) 100 .

Вузы аккредитуются на срок не более 5 лет.

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки своим распорядительным документом может приостановить действие либо аннулировать выданное им свидетельство (лишить вуз аккредитации) полностью или по отдельным указанным в приложении к свидетельству образовательным программам в случае:

а) представления учредителем (учредителями) или органом, осуществляющим полномочия учредителя, соответствующего заявления;

б) обнаружения недостоверных данных в документах, представленных для аккредитации;

в) нарушения вузом требований законодательства РФ в области образования;

г) приостановления действия лицензии либо аннулирования ее;

д) получение отрицательного заключения по результатам аттестации, проведенной в период действия свидетельства;

е) предъявления рекламации государственного органа, проводившего аттестацию вуза.

В случае изменения обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия свидетельства, его действие по решению аккредитационного органа может быть возобновлено (п. 15 Положения о государственной аккредитации высшего учебного заведения).

В случае ликвидации или реорганизации вуза (слияния, присоединения, разделения, выделения), изменения его организационно-правовой формы, статуса аккредитация вуза утрачивает силу и выданное ранее свидетельство признается недействительным, о чем делается соответствующая запись в реестре аккредитованных вузов. Представляется, что в данном случае следовало вести речь об утрате юридической силы свидетельства, а не о его недействительности.

Действующее образовательное законодательство предусматривает возможность получения вузом общественной аккредитации (п. 25 ст. 33 Закона об образовании, п. 8 ст. 10 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании). Под общественной аккредитацией понимается признание уровня деятельности высшего учебного заведения, отвечающего критериям и требованиям соответствующих образовательных, профессиональных, научных и промышленных организаций. Общественная аккредитация не влечет за собой финансовых обязательств со стороны государства. С определенной долей «натяжки» в качестве примера общественной аккредитации вуза можно назвать Ассоциацию инженерного образования и системы общественной аккредитации технических вузов, созданную по инициативе Томского политехнического университета. В первые годы ее существования было аккредитовано 50 программ в восьми вузах страны. Данный университет является инициатором введения аккредитации программ по европейскому образцу. В частности, несколько программ у них были аккредитованы специалистами известного агентстваAccreditationBoardforEngineeringandTechnology(ABET).

В мировом образовательном пространстве начала функционировать международная аккредитация вузов, которая осуществляется в рамках международной сети агентств по гарантии качества высшего образования, созданная в 1991 г. Основной целью создания этой сети стала необходимость в обмене информацией по оценке и совершенствованию механизма гарантии качества образования; распространению положительного опыта и обеспечению контактов между аккредитационными органами разных стран.

Сегодня только США обладает устойчивыми традициями и более чем столетним опытом аккредитации учебных заведений и учебных программ. В 1940-х годах ХХ века система аккредитации была создана в Японии, но и сегодня она существует наряду с системой государственного контроля. В ряде других государств система аккредитации начала создаваться с конца 1980-х – начала 1990-х годов. Все они различаются по структуре, технологиям и уровню развития. В настоящий период (с 1995 г.) толькоCATE(США) проводит аккредитацию отдельных программ в вузах разных стран. Что же касается международной аккредитации вуза в целом, то такого прецедента еще нет. Институциональная аккредитация развивается только в рамках национальных образовательных систем 101 .

Создание международной системы аккредитации приобретает особую актуальность для стран, присоединившихся к Болонской Декларации 1999 г. Система аккредитации вузов в Европе иная, чем в России. Только во Франции так же, как и в России, специалисты Министерства образования и науки аккредитуют вуз в целом.

За рубежом система аккредитации отдельных образовательных программ общепризнанными мировыми агентствами хорошо отработана. Их сертификат не только дает возможности молодому специалисту найти работу на родине, но и привлекает зарубежных студентов пройти обучение в престижном вузе другого государства 102 .

Целью создания учреждения является осуществление управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Деятельность учреждения может представлять интерес как для относительно узкого круга лиц (например, общественное учреждение), так и для всего общества в целом. К учреждениям, деятельность которых представляет особую социальную значимость и государственный интерес, относятся и образовательные учреждения. Выше уже шла речь о том, что образование представляет собой фактор национальной безопасности. Если в целом образование представляет публичный интерес, то и субъекты, осуществляющие образовательный процесс, должны рассматриваться в качестве публичных субъектов. Данная категория присуща законодательству и доктрине зарубежного правопорядка. Речь идет о делении юридических лиц на юридические лица публичного и частного права. К основным признакам юридического лица публичного права относят: 1) основанием их возникновения является публично-правовой акт; 2) создается в публичных интересах; 3) обладает властными правомочиями; 4) наличие особого характера членства. К юридическим лицам публичного права относят государство, административно-территориальные единицы, государственные учреждения и предприятия, торговые и промышленные предприятия.

Основные признаки юридического лица частного права: 1) основанием их возникновения является частноправовой акт; 2) действует в интересах и на усмотрение частных лиц.

Если руководствоваться указанными признаками публичных и частных юридических лиц, то образовательное учреждение, предусмотренное российским законодательством, не «вписывается» ни в одну из этих групп. К публичным юридическим лицам образовательное учреждение нельзя отнести в силу того, что оно не основано на членстве, не наделено властными полномочиями; в качестве частного не может рассматриваться по причине того, что основанием возникновения государственных учреждений является публично-правовой акт, а целью деятельности является удовлетворение общественных интересов.

Зарубежная доктрина о частных и публичных юридических лицах в силу происходящих в обществе изменений не является чем-то застывшим и неизменным. Находясь в динамике, она постоянно обогащается новыми теориями и положениями. Например, в настоящее время отдельные зарубежные исследователи к юридическим лицам публичного права относят не только государственные, но и частные юридические лица, осуществляющие общественно значимые виды деятельности (например, водоснабжение, землеустройство и т.д.) 103 .

Следует отметить, что в дореволюционной России юридические лица также подразделялись на публичные и частные 104 , а в ГК РСФСР 1922 г. особо были выделены частные учреждения (ст. 15). Однако в последующем от подобной градации юридических лиц законодательство и наука гражданского права отказались. Причина заключалась в том, что юридические лица публичного права вступают в разнообразные отношения, как публично-правовые, так и частноправовые. При этом вопросы организации, сферы деятельности, представительства регулируются нормами публичного права, а при участии в имущественном обороте на них распространяются нормы частного права 105 . В.В. Венедиктов по этому вопросу писал: «Когда буржуазные кодексы устанавливают те или иные положения о юридических лицах публичного права, они подходят к ним как к участникам гражданского оборота, т.е. как к носителям гражданской правоспособности, иными словами, – как к юридическим лицам именно гражданского права» 106 .

Подразделение юридических лиц на частные и публичные имеет не столько теоретическое, сколько практическое значение, так как от принадлежности к той или другой группе юридических лиц зависит вопрос о предоставлении им определенных государственных льгот. Более того, в отдельных государствах применение льгот, в частности, в области налогообложения, зависит даже от характера уставной цели деятельности юридического лица (т.е. преследует учреждение общеполезные, благотворительные или сугубо частные цели) 107 .

На наш взгляд, нам нет необходимости заимствовать из зарубежной доктрины деление юридических лиц на публичные и частные, основанное на вышеуказанных критериях, либо возвращаться к дореволюционной теории 108 . Во-первых, невозможно будет выбрать виды юридических лиц, которые одновременно отвечали бы всем признакам публичного юридического лица (особенно «мешает» признак – «членство»); во-вторых, любая научная классификация должна осуществляться не ради самой классификации, а с целью выявления признаков, от которых напрямую зависит правовое регулирование соответствующих отношений. Данная классификация в рамках российской правовой системы не повлияет на режим правового регулирования юридических лиц.

В юридической литературе модель публичного юридического лица была трансформирована на уровне учреждения. При этом под публичным учреждением понимается некоммерческая организация, созданная собственником (Российской Федерацией, ее субъектами или муниципальными образованиями) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера или частично им финансируемая 109 . Как следует из данного определения, в основе деления учреждений на публичные и частные лежит категория учредителя. На наш взгляд, более перспективным было бы осуществлять классификацию учреждений по связи с реализуемыми ими социальными функциями. И в зависимости от их значимости для общества оказывать государственную поддержку учреждениям вне зависимости от вида их учредителя. Можно было бы сделать вывод, что если учреждение осуществляет публичную функцию (т.е. его деятельность представляет публичные интересы), то оно должно относиться к публичным учреждениям. Однако с римских времен не удается найти критерий разграничения публичного и частного интереса. В связи с этим, какой бы заманчивой не казалась идея классификации учреждений на публичные и частные – это занятие, на наш взгляд, малоперспективное.

Опубликовано / Май 28, 2018
Рубрики:
Блог